商河县因地施策探索综合行政执法改革模式

　　关键词：综合执法 1+6 改革
　　去年3月，商河县被确定为全省综合行政执法体制改革试点县。面对这一改革机遇，县委县政府高度重视，将改革作为转变政府职能、提速社会发展的助推器，营造了宣传改革、支持改革的浓厚氛围。在深入调研、摸清执法队伍现状基础上，科学制定改革方案，确立了＂1+6＂改革模式，通过组建综合执法机构、规范专业执法队伍、统筹驻辖区执法力量，着力推进执法重心下移，有效解决了多层多头重复交叉执法和执法力量薄弱的问题，改革初见成效。
　　一、探索＂1+6＂改革模式，重塑执法组织架构
　　改革前，商河县共有23支执法队伍，在机构设置、编制配备、经费投入和人员管理等方面差异较大。一方面，相对于1162平方公里的执法区域及数千项执法事项而言，＂小队伍＂＂大管辖＂矛盾突出，执法力量不能满足现实需要；另一方面，各部门条条执法，各自为政，造成执法资源的重复、浪费。为解决执法存在的突出问题，商河县积极探索符合实际需要的＂1+6＂改革模式，即，除综合行政执法队伍外，只保留食品药品、市场监管、安全生产、公共卫生、劳动保障、环保监察等6支执法队伍。
　　（一）合理确定范围，组建综合执法队伍。按照＂一件事情由一个部门管＂的原则，确定将五大类执法事项纳入综合执法范围：一是与人民群众日常生产生活密切相关的事项；二是基层发生频率较高的事项；三是多头交叉重复执法问题突出的事项；四是日常巡查容易发现、执法较为简易的事项；五是执法力量分散、需要集中统一的事项。据此，在全面梳理部门行政处罚和行政强制事项基础上，按照＂应纳尽纳、能纳整体不纳部分＂的原则，整合市容环卫、市政公用、园林绿化、城市规划、环境保护、工商行政管理、建筑、房产、人防、国土资源、交通运输、农业、农业机械、畜牧兽医、水务、林业、文化广电新闻出版、旅游等18个领域的执法职能和执法队伍，组建商河县综合行政执法局，为县政府直属行政机构。实现＂一支队伍跨部门综合执法＂，推进＂多头执法＂向＂一头执法＂转变，最大限度地聚集行政资源，降低行政成本。
　　（二）避免执法扰民，规范专业执法队伍。过去一些部门内部许多科室具有执法职能，经常出现同一个部门不同科室不约而同出现在同一个地方，或你走我来的现象，形成了执法扰民问题。以改革为契机，对于法律法规有明文规定和不宜纳入综合执法范围的部门，将多个科室、多支队伍行使的执法职责统一集中交由一个科室或者由一支队伍行使，实现了部门内部执法权的集中，既降低了执法成本，又避免了执法扰民。改革后，除综合执法队伍外，只保留市场监管稽查大队、安全生产监察大队、卫生和计划生育监督所、劳动监察大队、环境监察大队（待市县环保监测监察执法机构体制改革后移交省级管理）、食品药品稽查大队等6支执法队伍，实现＂六支队伍专项执法＂。
　　（三）优化运行机制，明晰主体责任。在机构整合的基础上，重点厘清综合执法部门、业务主管部门与专业执法队伍的权责边界，公布了综合行政执法局承担的9大领域63大项90小项行政权力，界定了业务主管部门和综合执法部门职责边界，构建了权责一致、责任清晰的执法体制。
　　二、理顺镇街执法体制，推进执法重心下移
　　商河县有260余名执法人员，大都分布在县级。除城市管理、市场监管等少数领域外，其余均未在镇街设立执法队伍，条强块弱、基层执法力量不足问题较为突出。同时，镇街承担着大量属地管理职责，却没有相应的行政处罚权，＂管得着、看不见＂和＂看得见、管不着＂矛盾突出。此次改革，通过赋予镇街综合管理和执法权限、调整执法队伍管理方式、合理划分部门与镇街执法权限，推进执法重心下移，实现执法力量下沉。
　　一是赋予镇街综合管理和执法权限。按照＂跨部门、相关联、可承接＂的原则，采取综合执法、联合执法相结合的方式，探索依法将部分适宜由基层行使的行政执法权赋予镇街，力争解决＂看得见、管不着＂的问题。
　　二是改革鎮街执法体制。部门派驻镇街执法队伍实行＂双重管理，属地为主＂的管理体制，由综合执法机构向镇街及开发区派驻13支执法中队，在镇街设立综合行政执法办公室，与派驻执法中队合署办公。统一集中行使行政执法权，对外以镇街名义开展工作，派驻执法机构和人员实行＂县属、镇街管、镇街用＂。这种管理体制，切实增强了基层执法的统筹协调能力，让执法真正＂蹲下身、服人心＂。
　　三是推进执法力量下沉。在财政供养人员总量不增的前提下，盘活存量、优化结构，切实做到权限下放与人员下沉同步实施、队伍调整与人员移交同步操作。同时，在执法人员划转过程中，将145名执法人员全部下沉到镇（街道），实现90%以上执法力量下沉到执法一线，着力解决基层执法＂有头无脚＂的问题。
　　三、健全完善工作机制，形成统筹推进改革合力
　　为提升改革实效性和执行力，及时跟进改革配套政策，通过＂统一组织、统一平台、统一考评、统筹管理＂，完善改革配套政策，保障改革顺利推进。
　　一是建立联席会议制度。建立以县长和常务副县长为召集人，组织部、编办、财政、人社、法制办、政府督查室等部门组成的综合行政执法体制改革联席会议制度，加强改革的组织领导和统筹协调，研究解决改革中遇到的重大问题。
　　二是建立执法配合协作机制。建立了综合执法部门与行政主管部门、镇街、司法、公安机关的配合协调机制，实现执法与监管＂无死角＂＂无盲区＂。实现了主管部门由原来的对具体执法事项的监管调整为对执法队伍执法行为的监管，工作重点由监管与执法同抓共管调整为事中事后监管；建立了信息共享、案情通报、案件移送制度，完善案件移送标准和程序，实现行政执法和刑事司法无缝对接。
　　三是建立执法监督工作机制。健全完善县级综合行政执法平台，对案件从立案到结案进行全程监管，建立电子执法档案，规范执法标准和裁量尺度，避免行政处罚畸轻畸重。落实责任追究制度，通过行政复议、备案审查、案卷评查等方式，加强执法监督，对违法违规办案的执法人员，严格依法追究责任，切实提高执法质量。
　　四、改革成效显著，一些突出问题得到根本解决
　　一是执法队伍更加精干，解决了＂多头分散＂的问题。改革前，部门之间执法边界不清，重复执法和推诿扯皮问题突出。改革后，只保留7支执法队伍，实行＂条块结合、以块为主＂执法模式，由镇街统筹管理、统一执法，有效解决了多头执法和＂踢皮球＂的问题。
　　二是执法力量得到加强，解决了＂有头无脚＂的问题。改革前，每个职能部门的执法队伍平均只有16人，编制最少的只有5名，平均每个镇街不足1人。执法队伍往往只能做＂消防队＂，哪里有火哪里去。改革后，每个镇街执法人员平均达到10人，实现了监管与执法的全覆盖，执法水平和办案质量显著提高，收到了＂1+1>2＂的效果。
　　三是执法主体更加明确，解决了＂权责不一＂的问题。商河县自2013年起在镇街探索推行综合执法，受限于镇街无执法权限，采取了部门与街道联合执法方式，由部门抽调执法人员派驻街道，组成临时执法机构，行使处罚。由于推行时间较长、执法人员身兼数职难以抽身、缺乏配套人事管理制度，属地监管执法权责不一，效果欠佳。此次改革，充分赋予镇街综合管理和执法权限，明确其执法的主体地位及权限范围，统一了监管与执法权责，实现了镇街由＂看得见、管不着＂向＂管得着、得管好＂转变。
　　四是执法人员加速融合，解决了＂标准不一＂的问题。执法中队组建时，将来自不同部门的执法人员合理分配到每个镇街，确保每个镇街都能成为＂全科医生＂。组建后，为迅速提升执法能力，制订了一套执法流程、设计了一套执法文书、编辑了一本法律法规指导手册、分期分批组织执法人员业务培训，通过统一标准，最大限度优化执法力量、提升执法效能。