试论流域区际生态补偿模式构建
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任朝彬+马相宜
【摘 要】流域区际生态补偿是综合多角度，多层次的问题，在区际生态补偿中最具代表性，尤其在我国，近年来流域区际生态补偿成为了一个新发展起来的方向和热点，受到了政府和学者们的高度关注，这也就加快了流域区际生态补偿模式的研究和实践。流域是完整的地理与生态系统区域，是实施生态保护和生态补偿的典型单元。从流域角度研究和实施生态系统保护，可以最好体现生态系统的完整性和生态要素的综合性。流域生态补偿机制研究是当前生态经济研究的前沿命题。文章从流域区际生态补偿的概念入手，论述了流域区际生态补偿的理论基础以及具体的运作路径，运用法律思维，对流域区际生态补偿给予了模式建议，并希望通过这种探讨作为今后对流域区际生态补偿的进一步研究和实践的参考和启示。
【关键词】流域；区际生态补偿；补偿标准
一、区际生态补偿与流域区际生态补偿
（一）区际生态补偿
区际生态补偿，亦或区域生态补偿的概念最早提出主要是对生态补偿类别的划分。根据不同的标准，可以划分出不同的生态补偿类别，如根据空间的标准，生态补偿可以分为国际生态补偿和国家生态补偿，国家生态补偿又可进一步划分为国内生态补偿、区际生态补偿（区域生态补偿）、跨流域生态补偿等。根据这种划分理论，早期的区际生态补偿是指依据行政区域的划分，如省内、市内、县内，乡（镇）内，按照公平合理的一般性原则，受益地区和受损地区，开发地区和保护地区之间进行的生态补偿。该定义虽然具有一定的合理性，但是却忽略了区际生态补偿发生的根本原因并非是行政区域之间的相邻关系，因为即使是区域相邻的行政地区也会同处于一个生态系统之中，并以此为生存、发展的基础，存在着密切的生态依存关系。这种生态依存关系才是发生区际生态补偿的根本所在。
从整体的生态系统地角度来看，我们可以把生态系统界定的相对性看作是发生区际生态补偿的基础原因，将在某个生态系统内的行政区域的划分看作是区际生态补偿的直接原因。在此角度之下，我们可以认为，区际生态补偿是指在空间相邻的不同行政区域因为处于某一特定的生态系统之中而存在生态依存关系，从而需要在该区域间进行补偿，以此来平衡区域间利益的生态补偿形式。i
（二）流域区际生态补偿
流域区际生态补偿是区际生态补偿在具体应用领域的进一步拓展，主要是以水生态系统为媒介，研究流域内区际间由于水引起的环境状况所造成的收益损害进而引发的补偿问题。流域内区际间相关主体的活动影响水系统的循环或引发相应的问题，损害了水生态系统的相关功能，并通过水生态系统传输给某些受益地区或相关利益者，由此产生行为主客体之间的利益协调。从更直观的角度来看，流域区际生态补偿是对流域内区际间由于人类活动所产生的流域上、中、下游之间的问题进而引起的流域内区际间利益失衡的协调。ii一个流域内人类生活与水生态系统有着众多的作用形式，进而使得生态补偿的方式和形式也具有多样性。根据不同的标准划分，流域生态补偿主要分类主要如表1。iii
二、流域区际生态补偿的理论基础
流域区际生态补偿与区际生态补偿乃至生态补偿有着相同的理论基础。当前国内外较为普遍的理论基础主要有：外部性理论、公共产品理论、生态资本理论等。iv
外部性理论，主要源于制度经济学中科斯关于外部性的研究，外部性主要是指当一个实体（一个人或一家公司）的生产或消费活动在未经得另一实体同意的情况下就进入到了这个实体的效用或生产函数中（即对该实体产生了一定的影响），但却无须对该实体的收益收费，对损失无法得到补偿。流域内生态系统地外部性大致可以分为两类：一类是水生态系统消费的外部性。例如，人们对清洁淡水的消费，某一地区所饮用的清洁淡水会受到另一地区经济行为的影响。另一类是水生态系统供给的外部性。例如，某一地区对水源地进行的生态保护和环境保育。可以使得整个流域从中收益。
公共产品理论，根据公共经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品，著名经济学家萨缪尔森认为，公共产品是指每个实体对这种产品的消费不会导致其他实体对该产品消费的减少。公共产品与私人产品相比较主要有效用的不可分性、非竞争性和非排他性三个特征。水生态系统作为公共产品，较为突出的显现了两大基本特征：非竞争性和非排他性。在整个流域内，每个实体对水生态系统的消费不会导致其他实体对水生态系统消费的减少，并且每个实体之间并不存在完全的竞争关系。但是从另一个角度来看，由于水生态系统的非竞争性和非排他性，使得价格机制对此失灵，这就极易引发流域内的水资源遭到过度利用和开发，产生＂公地悲剧＂和＂搭便车＂的现象，进而导致整个水生态系统遭到受损和破坏。针对这个问题，政府管制理论应运而生，成为了解决公共产品理论缺陷的有效方式之一。
生态资本理论，流域内的生态资本主要包括：能够进入社会生产与再生产过程中的水资源、生物资源等，即水资源生物资源等的资源总量和水体等环境的自净能力；水等资源的质量变化和再生量变化，即生态潜力；水等生态因子是人类生存发展所必需的环境资源。水资源尤其是淡水资源具有极高的价值性和稀缺性，随着经济的发展和饮用水资源的日益凸显，我们逐渐意识到，不能一味的向自然索取，应该适时的向自然进行投资，让生态资本不断升值，这样才能更好的实现区域的可持續发展。
三、流域区际生态补偿模式构建的具体路径
（一）补偿主客体的界定
在流域区际生态补偿上，流域的上中游区域为了保护流域生态环境不仅要付出巨大的努力，还要牺牲本地区社会经济的发展，而下游地区却从中获得了众多利益，亦或是上中游区域在社会经济发展的过程中对流域造成了损害，导致下游地区从众受损。这种生态环境保护与经济发展之间的不均衡，直接会影响流域内各区际之间以及利益相关者的关系，所以明确确定补偿的主客体对于流域区际生态补偿至关重要。
流域区际生态补偿涉及的利益相关者主要包括：上中下游、流域两岸、企业、各级政府及相关部门等。明确流域区际生态补偿的主体，也就是解决在流域区际生态补偿中相关责任主体的界定问题，按照各相关主体在流域内的行为性质来确定其主体关系，可以从两个角度来分析：一是通过利用流域生态环境而获得利益的的行为主体，主要是指利用流域水资源来进行工农业生产、居民生活以及其他产业和用途等；二是由于自身发展损害了流域生态环境，导致流域内的其他区域受到消极影响的行为主体，主要是指流域内过度利用水资源和破坏水资源使得其他区域无法正常使用水资源的情况等。v流域生态区际生态补偿的客体主要是指负责做出保护流域生态系统等保障性工作的区域，一般是流域的上中游地区。在补偿主体和客体的界定方面，存在有很大的不确定性，应该按照事权来进行划分，对于受益对象明确的主体，则由受益对象来进行生态补偿，对于受益对象不明确的主体，可以由政府来进行生态补偿。流域具有多生态要素、多元主体的特点，在具体的实践中，应该在生态功能区划的基础上划定补偿方和受偿方，这就避免了单要素生态补偿的重复实施这一缺陷。根据利益相关者理论在流域区际生态补偿方面得到了广泛的应用，可以通过问卷调查、访谈等方式对利益相关者在流域区际生态补偿中的利益、权利等进行分析，这对于明确相关主体和客体有着重要的帮助。endprint
（二）流域区际生态补偿的补偿标准确定
1.定量研究方式
一直以来，资源环境取之不尽，用之不竭的思维根植于人们的生产生活当中，但是随着资源的日益匮乏和环境的逐渐恶化，对生态系统地研究日渐深入，让人们也逐渐认识到了生态环境的价值，这也成为生态系统市场价值和建立生态补偿机制的重要基础，在这方面的研究做出凸出贡献的是联合国千年生态系统评估。实施区际生态补偿的前提和关键环节在于如何测算补偿资金的额度。区际生态补偿标准的计算主要是如何确定在流域内的受益主体在补偿额度方面的具体分摊量。借鉴国内外的理论和实践研究，补偿额度的范围应该是在流域内生态环境的保护者所付出的经济发展机会成本损失额度和生态环境受益者的受益产出额度之间，其最低标准应当是环境的保护者所付出的经济发展机会成本损失额度。综合国内外的研究现状，主要的计算方式主要有：支付意愿法（ WTP）、生态系统服务价值法、机会成本法（OC）、收入损失法、总成本修正法、费用分析法、水资源价值法等。vi各主要评估方法的原理与方法见表2。vii
2.最小数据方法
在进行区际生态补偿付费的项目时，其中一个重要的目标就是实现成本的有效性，也就是用最少的产出获得最多的生态系统服务。所以，在进行区际生态补偿的过程中的一个关键问题就是理顺生态环境改善与付费之间的关系。生态系统服务的产生和影响生态系统服务的行为都具有空间异质性的特征，这就使得传统的定量模型不能再准确的计算付费，所以需要通过开发不同尺度上集成的经济和自然模型来定量模拟付费。但是这种模型的建立需要详细和复杂的数据，而获取这些数据需要付出高额的成本，也会浪费大量的时间，并且政策分析也有一定的及时性和精确性，难度较大。viii在此基础问题上，Antle和Valdivia提出了最小数据方法，通过减低度数据量的要求，拓展了生态系统服务供给模型。最小数据方法主要是根据生态系统服务供给的机会成本延伸推导出生态系统服务的供给，由于生态系统服务供给难以测算，所以通常以土地利用方式作为替代指标，可以通过土地的利用方式影响生态系统服务供给以及相关实体自身的利益。ix
（三）流域区际生态补偿基本途径
1.传统补偿途径
在流域区际生态补偿的实现途径方面，根据流域生态的外部性内部化原理划分，存在有两种传统的补偿途径，即政府主导型和市场交易型。x
（1）政府主导型
政府主导的流域区际生态补偿，主要是指政府运用行政手段强制性的让受益实体补偿给受损害的实体，或者是政府运用财政转移支付的方式直接给予相应实体一财政补偿的生态补偿模式。政府主导下的流域区际生态补偿的主要特点是以政府的行政权力为主要手段，根据当前的实践经验，具体的实施方式主要是财政转移支付和设立生态补偿基金两种。流域区际生态补偿的财政转移支付是指为了实现某一共同的生态环境的目标，上下级之间和各地方政府之间基于各级政府或各地方政府之间的财政能力差异，所进行的一种财政资金支付方式。从补偿方向的角度来看，财政转移支付主要分为纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付是指上下级之间的一种转移支付方式，一般为中央财政转移支付给地方财政的流域生态补偿；横向转移支付是指地方政府在流域内上下游之间的一种生态补偿转移支付方式，主要包括：下游对上游的生态补偿和发达地区对贫困地区的生态补偿两个层次。生态补偿基金是政府、非政府组织、或个人出资用来保护生态环境的行为和补偿方式。流域区际生态补偿的基金主要来源于：下游地区的税费，中央政府用于生态补偿的财政转移支付，环境保护非政府组织和个人的捐款等。xi国外关于设立生态补偿基金的案例主要是自20世纪80年代后期，哥伦比亚考卡河流域、厄瓜多尔河流域等，这些地区首先成立了独立的流域生态补偿基金，专门用于流域内的生态环境保护，我国渭河流域也试点开展了设立流域生态补偿基金，以此来保护渭河流域生态环境，效果显著。在我国，设立生态补偿基金的成功实践还不是很多，但是通过渭河流域的成功经验以及对具有重要意义的流域的区际生态补偿，设立生态补偿基金可谓是一种有益于生态环境改善和可持续发展的生态补偿方式。
（2）市場交易型
以政府购买为主要模式的流域生态补偿方式在实践中也存在着许多问题，例如：补偿的主体单一，以＂项目工程＂方式进行生态补偿，容易导致生态政策缺乏稳定性和长期性，进而使得生态保护难以维持等问题。人们在解决这些问题的同时，也在积极的探索一种新的生态补偿方式，近年来，对于基于市场的生态补偿支付方式成为了探索的活跃点。在流域区际生态补偿方面，政府和市场发挥着同样重要的作用，并且在以政府补偿方式为主导的模式下并不排斥市场补偿方式的作用，随着社会主义市场经济的发展，市场在生态补偿方面会发挥越来越重要的作用。xii故而，在流域区际生态补偿的机制建构中，要充分发挥市场的作用，并建立流域区际生态补偿的市场化运作机制。在发达国家进行区际生态补偿的过程中，不仅发挥了政府的主导性作用，还有效的利用了市场机制，进而弥补市场失灵和政府失灵所带来的弊病。其中，较为引人注目的就是排污权交易，排污权交易作为控制大气污染的一种有效的方式，在区际生态补偿市场化运作机制中应该不仅仅局限于大气生态补偿方面，还应该拓展到流域生态补偿等方面。
2.创新型模式——准市场类型
政府失灵和市场失灵是造成流域生态环境问题的两大主要方面，单纯的依靠政府或市场的作用总是有缺陷，不太完善，只有通过政府和市场的双向调节，双重补偿，共同发挥作用，才能维持生态—社会—经济的可持续发展。在此思想指导下，准市场类型模式应运而生。准市场模式应用委托——代理理论，主要融合了政府与市场双重机制，综合市场化模式与政府主导模式优点、政府和市场双向调节。在流域水资源准市场体系中，在政府方面，政府的首要任务主要是建立一套能够使得政府和市场主体之间目标差异可以有效减少的制度，以此来减少道德风险造成的损害。在市场方面，市场可以建立一套有授有收、有奖有罚、有进有退的市场规制制度，以此来规范、制约和激励代理人对流域水资源的合理使用和对流域生态环境的保护行为，减少委托—代理行为所带来的问题，并进而减少代理成本。在这由政府和市场共同作用的机制中，政府充当了委托人，流域内水资源及其他资源充当委托代理的产品，流域水资源准市场中的各个交易主体充当了代理人，由此形成了政府与市场主体间的委托—代理关系。故而，政府可以根据其期望目标和准市场的各个交易主体的情况来设计契约，可以细分为两种情况：一种情况是，对能够提高水资源使用效率、积极履行流域生态保护义务的主体要给予一定激励；另一种情况则是对于浪费水资源、严重破坏生态环境、不履行流域生态保护义务的主体要进行处罚；准市场中的各个交易主体对契约进行选择，其策略选择可以接受也可以拒绝；准市场中的各个交易主体如果接受契约，就需要做出其相应的工作并要达到契约的要求，此时委托—代理关系成立；政府会根据观察到的准市场中的各个交易主体的履约状况，即水资源使用效率、流域生态保护与补偿行为等，对准市场中的各个交易主体进行激励或者约束。使用委托—代理的 Holmstrom - Milgrom 模型（ 也称为一阶方法） ，对流域水资源准市场体系中政府 （ 委托人） 对市场主体 （代理人） 的激励约束问题目前尚处于初步探讨阶段，还需今后进一步的研究。endprint
注释：
i 刘广明：《京津冀：区际生态补偿促进区域间协调》，载《环境经济》2007（2），第35页。
ii赵银军，魏开湄等：《流域生态补偿理论探究》，载《生态环境学报》2012（5），第964页。
iii赵银军，魏开湄等：《流域生态补偿理论探究》，载《生态环境学报》2012（5），第967页。
iv张建肖，安树伟：《国内外生态补偿研究综述》，载《西安石油大学学报》2009（1），第24页。
v乔旭宁，杨永梅，杨德刚等：《流域生态补偿研究现状及关键问题剖析》，载《地理科学进展》2012（4），第397页。
viCostanza R，D＂Arge R，de Groot R，Farber S，Grasso M，Hannon B，Limburg K，Naeem S，O＂Neill R V，Paruelo J，Raskin R G，Sutton P，van den Belt M. The value of the world＂s ecosystem services and natural capital. Nature，1997，387（ 6630） ： 253-260。
vii张志强，程莉等：《流域生态系统补偿机制研究进展》，载《生态学报》2012（20），第6548页。
viii王贵华，方秦华，张路平：《流域生态补偿途径研究进展》，载《浙江万里学院学报》，2010（ 2） ， 42-47.
ix唐增，黄茄莉，徐中民：《生态系统服务供给量的确定-最小数据法在黑河流域中游的应用》.载《生态学报》，2010（ 9） ， 2354-2360.
x张志强，程莉等：《流域生态系统补偿机制研究进展》，载《生态学报》2012（20），第6549页。
xi Hajek F，Ventresca M J，Scriven J，Castro A. Regime-building for REDD+： evidence from a cluster of local initiatives in south-eastern Peru. Environmental Science and Policy，2011，14（ 3） ： 201-215.
xii劉广明：《京津冀：区际生态补偿促进区域间协调》，载《环境经济》2007（2），第37页。