万事开头难也不难
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2008年8月,国务院办公厅印发了《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]91号),增设职业安全健康监督管理司,负责:依法监督检查工矿商贸作业场所(煤矿作业场所除外)职业卫生情况;拟订作业场所职业卫生有关执法规章和标准;组织查处职业危害事故和违法违规行为;承担职业卫生安全许可证的颁发管理工作;组织指导并监督检查有关职业安全培训工作;组织指导职业危害申报工作;参与职业危害事故应急救援工作。在职业安全健康监督管理司成立近1年的时间里,我国的职业安全健康监管工作从何迈步,开展了哪些工作,制定了什么政策?针对近期连续发生的职业健康群体性事件,作为政府监管部门有何作为?都是读者非常关心的问题。为此,本刊记者采访了国家安监总局职业安全健康监督管理司司长任树奎。
记者(以下简称＂记＂):任司长您好!大家知道,我国的职业卫生监管体制几经变化。1998年我国进行政府机构改革,将原劳动部承担的职业卫生监察职能,交由卫生部承担。2003年,中央机构编制委员会办公室下发了《关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》,对职业卫生监督管理的职责进行了调整,将卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责划到国家安全生产监督管理局,2005年又再次明确将此项职能划归国家安全监管总局,煤矿这方面的职能划给了国家煤矿安监局。不论这项工作由劳动部还是卫生部管理,都为我国职业卫生监管奠定了基础。听说1996年您担任劳动部职业安全健康监察局的副局长,分管劳动卫生处的工作。您能否从政府监管角度介绍一下以前的部门都做了哪些工作,为我们今后监管提供了哪些借鉴?
任树奎(以下简称＂任＂):从建国初期一直到1998年机构改革,职业健康工作一直是劳动部一项很主要的业务。党中央国务院对职工的职业健康工作是十分重视的。在劳动部成立不久,国务院就专门建立了劳动保护的技术改造措施的经费。我记得当时劳动部每年都有3000万元,多的时候5000万元,这些劳动保护的技措经费,专门用于工人职业安全和健康的保护工作。
在多年的职业安全健康监察过程中,劳动部建立了4大支撑体系:第一是宣传教育的体系。从各省到地市,甚至到各个企业都建立了劳动保护宣传教育中心或宣传教育室。这套宣传教育体系为提高广大职工的职业安全健康素质都起到了很好的作用。第二是建立了劳动卫生的检测检验体系,各个省到地市,都建立了劳动卫生的检测检验站,专门对企业的作业场所劳动卫生状况进行检测检验。技术支撑体系对监察工作起到了很大的支撑作用。第三是实行了劳动卫生的评价制度,对各个行业、企业的劳动卫生的尘毒危害到什么程度,实行了评价。摸清了全国各个行业劳动卫生的基本状况。第四就是建立了劳动卫生的＂三同时＂制度,劳动部、国家发改委、国家计委联合发文,规定凡是国家立项的大项目,国家发改委及时通知劳动部,这样使我们及时参加劳动卫生的＂三同时＂监管工作,制订了＂三同时＂的一系列法规。同时,我们在劳动卫生的法规和标准上做了很多工作,我们制订了尘和毒的各种分级的标准。由于有国家经费的支持,还建立了一大批劳动卫生的典型示范工程。
比如说在石英、陶瓷、炭黑等粉尘比较大的行业内,采取了降低粉尘的措施。在石英砂生产上,采取湿式作业的方法,抓了一些典型工程。记得20世纪80年代中期,在湖北黄石,我专门去扶助他们进行粉尘技术改造,从干式作业变成湿式作业,既提高了产量,又减少了粉尘污染。1987年国务院还出台了《尘肺病防治条例》。1996年12月9日劳动部颁布了《劳动安全卫生检测检验机构资格认证办法》,并于1997年1月1日起施行;1998年2月5日劳动部颁布实施《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价管理办法》和《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价单位资格认可与管理规则》。劳动卫生工作在劳动部管理时期逐步长效化、规范化、制度化。
在1998年到2003年这段时间,职业卫生工作由卫生部主管,突出的成绩是在立法上。2001年10月27日,颁布了《职业病防治法》,出台了《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《职业健康监护管理办法》等,这些都是对职业病防治专门的法规。随后陆续出台了配套规章和职业卫生标准,包括9项《职业病防治法》配套规章和文件:职业病目录;职业病危害因素分类目录;职业病危害项目申报管理办法;建设项目职业病危害分类管理办法;职业健康监护管理办法;职业病诊断与鉴定管理办法;职业病危害事故调查处理办法;国家职业卫生标准管理办法;建设项目职业病危害评价规范。制、修订发布职业卫生标准500余项,包括:工业企业设计卫生标准;工作场所有害因素职业接触限值;职业病诊断标准等。不管由哪个部门管,都为我们现在做好职业健康监管打下了坚实的基础。
记:目前我国企业职业卫生管理的状况是怎样的,我国职业卫生监管工作中目前遇到的最棘手的问题是什么?
任:2008年,国家安监总局成立了职业安全健康监督管理司。目前最大的问题是,职能划回来以后,首先面临着队伍建设和技术支撑体系问题。工作中断了这么多年,从队伍上,过去从事职业卫生监管工作的很多人已经流失了,各个省的职业卫生检测站也随着历届政府改革在弱化。
当前最大的问题就是各个省市(地)县政府部门还都没有机构。企业里面由于这些年也没有这方面的专门机构,一般都是搞安全的人员在兼职。所以,当前我们提出了一个总体思路,就是首先要建设两支队伍:建立职业健康政府监管队伍和企业职业健康监督员队伍。
建立政府专门的机构和职业健康监管队伍,从国家层面,体现在原来国家安全生产监督管理总局在协调司建立了一个专职处,现在变成了一个司,从规格和人员配置上,都有了一个实质性的进展。因此,企业也好,各级政府也好,在这方面也都应有所体现。在建设政府监管队伍上,现在正面临着各个省机构改革的时机,国家安监总局主管领导给26个省市的主管省长写了专门的信函,要求他们给予支持,尽快建立省一级的职业健康监管队伍。到2010年,市(地)县机构改革将要完成,在改革中进一步完成职业健康人员的配备和机构的设立,使政府监管上下形成一支队伍。2009年3月26日,我们还在大连召开了＂全国职业安全健康监督管理工作现场会＂,专门部署了监管队伍建设工作。
建立企业职业健康监督员队伍,国家安监总局现在正在北京、辽宁、吉林三个省市进行职业健康监督员队伍建设的试点,并给予了一定经费支持。这个试点工作的结果就是把企业里面的职业健康监督员资格化,我们已经与人力资源和社会保障部进行了沟通,人力资源和社会保障部已经同意把职业健康监督员列入职业资格并且登记注册。
职业健康监督员和安全员工作的很大区别是,安全员到企业里面检查,谁没系安全带、没戴安全帽,那个项目上面没有设安全网、这个设备上缺漏电保护装置,都能明眼看到。但职业健康监督员对于企业的有毒有害气体和粉尘等情况,是看不到或者闻不到的。你不能闻到点儿味就说有毒;即便有尘,你也不知道超标没超标,你怎么要求人家整改?只有通过仪器的检测检验才行。所以,职业健康监督员要懂得这方面的专业知识,要会使用专用检测仪器设备,要懂得这些仪器设备的维护保养,不然有可能自己中了毒都不知道。这方面的培训工作和取得资质都是非常重要的。2009年5月14日,国家安监总局发布了《职业健康监督员岗位建设试点工作方案的通知》,对这项工作进行部署。这样对企业职业健康工作的监管,从基层基础上奠定了比较好的基础。
记:2009年以来,各地陆续出现了一些职业卫生事件,比如云南昭通市水富县向家坝镇永安、大池、楼坝3个村的50多名返乡农民工患＂怪病＂,并已有12人死亡,最终确定是这些人在安徽富阳大大小小的石英砂矿打工,患了矽肺病所致。还有吉林化纤集团有限公司先后有逾千人出现头晕、恶心、呕吐等症状,住院者160人,被卫生部专家定为:＂主要与心因性因素有关＂,排除了化学物质毒性所致的可能。舆论纷纷质疑。出现这些事件后,作为国家安监总局的主管司局,我们做了哪些工作?
任:对云南农民工患矽肺病事件,还有广西农民到海南金矿打工患尘肺病等等,我们与卫生部、人力资源和社会保障部、全国总工会最近联合进行了调查。
同时,我们请了凤阳县的县长到国家安监总局专门进行了汇报。凤阳县的县长介绍了他们对石英砂工厂进行治理、整合采取的措施:原来石英砂的生产厂有500多家,现在减到了170多家,他们准备在这个基础上,再减少90多家,只保留80多家。减少石英砂生产企业的数量,便于企业进行技术进步,提升企业规模,实行规模化生产,加大科技经费的投入,也便于管理这些企业,减少粉尘危害。另外,他们要求企业把石英砂干式作业变为湿式作业;不能把干式作业变为湿式作业的,要实行全部密封生产,隔绝减少尘源,使作业者远离危害。凤阳县还制定了改造的规划。下一步,我们要督促他们加大改造的力度,把职业病的问题降到最低程度。
6月中旬,我们和卫生部、人力资源和社会保障部、全国总工会共同再赴安徽省进行督办,督促他们落实职业病患者赔偿问题、治疗问题,落实整改。国家安监总局主要是监督他们加强防止职业病的技术改造。
对于吉林化纤的千人癔症事件,国家安监总局三司派人去了现场,当时卫生部门已经做了检测,检测结果显示没有超标。虽然没证据推翻这个意见,但是国家安监总局三司还是让康乃尔化学工业有限公司停产整顿。
记:自职业安全健康监管司成立以来,都开展了什么工作,正在做着哪些工作,还准备做哪些工作?
任:我们司成立以来,前面已经谈到的首先是建立两支队伍的启动工作,没有人去专门推动这项工作,肯定是没有办法干的。
第二个就是建立3项制度:一是建立职业健康的监督管理制度。我们已经起草完成《作业场所职业健康监督管理规定》,报总局党组会讨论,将以总局局长令的形式发布。这样在职业健康的监督管理上就有了一个可以遵循的制度依据。二是建立职业危害的申报制度。企业对自己的职业危害情况应该是最了解的,应该申报自身的职业危害,这是企业的主体责任。政府根据申报情况,开展有针对性的检查。我们已经起草好了申报的办法,申报的表格内容已经制定好了,根据申报的软件,企业只要填报,各级安全部门,包括总局,所有信息都可以知道。我们说的职业危害申报,指的不是职业病,指的是在企业里面哪些部位、设备、设施,有什么职业病危害,全称是《职业病危害申报管理办法》。我们将来有专门的执法队伍到企业里面去检查。这个办法目前已经起草好了,正在总局法规司征求意见,进一步修改。争取在今年给发出来。三是制定《使用有毒物品作业场所职业卫生安全许可证实施办法》。同时我们成立了一个审计办和一个发证办,首先要进行审计,审计合格之后,由发证办进行复核,然后发证。文件准备6月份完成。
下一步我们要逐步建立4个体系。一个是法规标准体系。现在法规标准体系的3个制度的立法工作都在进行了,下一步还要制定一些行业的执法标准,根据这些标准进行检查,限期改正。
第二是宣传培训体系。下一步我们主要是先加强政府监管部门人员的培训。首先让执法人员掌握国家发布的法律法规,其次要他们掌握一些现场进行定性检测的便携式检测仪器设备的使用、维护和操作方法,提高监管人员的素质和监管技能。
第三是建立技术检测检验体系。检测检验机构是技术支撑。没有这样一支队伍,开展工作是非常困难的。目前检测机构都在卫生部,工作就有个衔接问题。我们考虑采取有资质机构的备案制度,你来备案,我知道你有这个机构了,然后按照我们的需要,给你任务,就解决了检测检验队伍不足问题。
第四个就是建立信息和装备体系。目前上下信息不畅,所以要建立信息系统,让上下左右的信息能够及时地反馈到我们这里来。再就是要有装备,把省市(地)县监管机构按照标准装备起来是非常重要的。装备是需要大量投入资金的,这方面的建设任务还很重,但也是必须要做的。我们也会随着发展,不断把我们装备的目录清单提出来,让各省按照我们的要求去装备。
2009年的＂安全生产月＂期间,我们和卫生部、全国总工会共同主办了＂全国职业安全健康知识竞赛＂,另外也把职业健康作为2009年＂安全生产月＂的＂万里行＂活动的一个重要内容,在＂万里行＂中检查职业健康机构建设的落实情况。我们在大连还召开了＂全国职业安全健康工作现场会＂。与卫生部、人力资源和社会保障部、全国总工会联合召开了保护农民工的高层论坛。我们正在建立国家职业安全健康的专家库,组织编写了职业安全健康监督管理的培训教材和科普读物等等,工作正在有条不紊地进行。
总的来看,国家安全监管总局职业安全健康监管司成立以来做了大量的工作,万事开头难,困难还是不少的,但是我们不畏难,努力开拓思路把工作启动起来。
编辑韩 颖