多中心治理视角下我国农村农业面源污染问题研究
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王家香 高璐 何依琳
【摘 要】農村农业面源污染问题是中国农业发展与环境保护之间最突出和严重的问题。加强对农村农业面源污染的治理对农业的发展和环境治理具有重要意义，对新农村建设具有积极作用。本文以山东省莒县道沟河流域为研究对象，运用多中心治理理论，分析该河流域农业面源污染的现状，并从政府、市场、自治组织及农户等角度探讨农业面源污染的原因，据此提出政策建议，以期对当地农业面源污染的治理工作提供参考。
【关键词】农业面源污染；多中心治理；现状；原因分析
随着我国农业和农村经济的快速发展，化肥、农药、地膜等农用化学品投入逐年增加，养殖数量和规模不断扩大，与此同时，农业投入品利用率低、种养殖废弃物处理滞后，导致农业面源污染问题日益突出，成为社会和公众关注的热点问题[1]。目前，针对农业面源污染的治理问题，不同领域的学者从不同角度给出对策，本文基于奥斯特罗姆夫妇的多中心理论，从多中心治理的视角出发，以山东省莒县道沟河流域为研究对象，通过问卷、实地调查走访等形式了解该河流域农业面源污染的现状，分析造成该地面源污染的原因，并据此提出有关的政策建议，以期打破传统治理模式的局限，为农业面源污染治理问题提供借鉴。
一、相关理论概述
1.农业面源污染简介
面源污染又叫非点源污染（NPS），美国《清洁水法》（The Clean Water Act，CWA）修正案（Lee.S.L，1979）将其定义为＂污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表及地下水体＂ [2]，据此，我国学者将农业面源污染定义为，因种植业的化肥、农药等要素的过量施用以及养殖业畜禽粪便的乱排乱放，超过了农田的养分负荷，出现了氮、磷、钾等养分的过剩，这些遗留在土壤中的过剩养分在雨水等作用下进入水体，从而产生了地表水的污染[3]。我国农业面源污染具有分散性和隐蔽性、随机性和不确定性、不易监测性和空间异质性等特点[4]。
2.多中心治理理论概述
＂多中心＂一词最早由迈克尔﹒波兰尼提出，他认为在多中心秩序中，许多因素行为之间相互独立但又能够相互调试。奥斯特罗姆夫妇在此基础上提出多中心治理理论，该理论强调治理的主体是多元的，而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，其实质是构建政府、市场、社会共同参与的＂多元＂治理模式[5]。
二、农业面源污染现状
1.农药化肥的大规模使用
农药化肥在使用过程中，会在降水和地表径流冲刷的作用下，未经处理直接流入江河湖泊，从而造成水体污染并对生态环境造成破坏。为推进化肥科学使用，2015年，山东省农业厅印发了《山东省2016～2020年化肥减量使用行动方案》，在全省启动了化肥减量使用行动。在该项行动方案的促进下，山东省农用化肥使用总量呈逐年下降的趋势，但不合理施肥问题仍然比较突出。莒县是山东省的一个农业大县，桑园镇位于莒县东北部，山岭平原相间，25度坡以上山岭地集中，占全镇耕地面积三分之二以上。该地形环境导致当地耕地小块分散、不能集中成片，而山岭的耕地也使得土壤质量受限，土质不够肥沃，由此造成当地农民在耕种过程中存在化肥的不合理使用现象。通过走访调查发现，主要突出表现在两个方面，一是亩均施用量偏高，当地村民施肥量一般以往年的经验为参照标准；二是施肥结构不合理，大量农户在农业生产过程中在肥料使用上以化肥为主，存在重化肥特别是复合肥，轻有机肥、农家肥的问题。在农药的使用上，以杀虫剂和除草剂为主，且用量较大，而生物农药这种对对人畜安全且对环境影响小的农药品种几乎没有农户进行使用。
2.地膜和农药外包装污染
由于地膜的使用对农田节水和作物生长有积极作用，且成本较低，桑园镇道沟河流域的村民在种植花生、生姜、芋头的过程中会大规模使用地膜。通过对问卷调查结果的分析发现，这些使用过的地膜并没有得到恰当的处理，回收率极低。在此次调查有效的47份问卷中，有36.2%的村民选择将用完的地膜进行焚烧，44.7%的村民选择将残余的地膜堆积在田间地头，19.1%村民选择将其填埋。地膜焚烧后产生的有害物质进入大气中将会对空气造成污染，而那些被填埋的地膜以及部分未能处理残余在农田中的地膜，将使得土壤的通透性变差，地膜降解后产生的有害物质也会对土壤造成污染。在对农药包装袋的处理上，当地村民一般会遵循就近原则在离自家田地最近的水源地稀释农药，而这些农药包装则顺势被丢弃在水源附近，甚至有些飘荡在水面上。这些水体中的残留农药，经过挥发、迁移、富集、被水域底泥吸附等一系列物理化学过程，使得不同水体遭受不同程度的污染。
3.畜禽粪便处理不当
道沟河流域虽然没有大型养殖场的存在，但是小型养殖场分散分布，且有大部分农户家中饲养畜禽，如鸡鸭、猪牛羊等。这些小型养殖场主和农户在家禽家畜的粪便处理上缺乏科学性，在回收的问卷中，超过三分之二（71.8%）的村民选择将粪便收集起来作为农家肥，然而他们只是对畜禽的粪便进行简单沉淀再施入田中，这将对农业面源造成污染。有17.9%的农户将畜禽的粪便排入化粪池沉淀后，会出现部分粪便直接流入河流或池塘的现象，对水体和环境卫生造成直接污染。
4.农村污水与垃圾处理系统不完善
在农村的生产和生活中产生的污水和垃圾是造成农业面源污染的重要构成因素之一。农村的基础设施建设远不及城市，道沟河流域的村庄尚缺乏一套完整的污水处理系统，当地的污水处理方式以家庭为单位，根据住房建设的结构自行设计自家的污水排水系统，但这些排水系统却没有终端的处理措施，结果最终会渗入地下，有些家庭的污水甚至在排出自家院落后直接流向街道。而在农业生产的背景下，农村产生的垃圾更为复杂，难以进行分类处理，道沟河附近村庄垃圾桶的设置也是近两年才开始实施，这种不完善的生活垃圾收运系统使得当地依旧存在垃圾随意丢弃和堆积的现象，直接对当地的卫生环境造成不良影响。
三、基于多中心治理理論的原因分析
1.政府主导作用不足，未能充分发挥应有作用
在农村农业面源污染治理问题上，政府发挥着不可替代的主导作用，承担＂掌舵者＂的角色。既需要在源头控制上采取手段，亦需要在控制迁移路径上开展行动[6]，即既要从农户方面入手，提高其环保意识，又要从过程方面入手，提高环境治理水平。然而在实际的治理过程中，当地政府往往既是＂掌舵者＂，又是＂划桨者＂，所谓分身乏术，最终面临治理效率低下、工作压力大的困境，在投入与收益之间存在极大差距。当地政府在上述治理过程中存在的问题，既反映出其在政策法规方面的缺陷，又反映出其在相应管理研究与实践方面的不足。
2.农户环境保护意识和主人翁意识的缺失
农户是农村面源污染治理的重要参与者，同时也是环境治理最直接和最主要的受益者，然而由于环保意识的缺乏和农业现代技术知识方面的缺失，使得他们在农业生产和生活中没有意识到面源污染带来的严重后果。近年来，当地基层政府逐渐意识到环境治理的重要性和村民在该过程中的关键性，采取一系列措施以提高农户的环保意识和污染治理的参与度。在这种背景下，当地农户的环保意识逐渐增加，然而农户对自身在环境问题上的角色定位依旧不清晰，在利益面前往往存在自利性的特点，缺乏责任感和主观能动性，只顾短期的利益及现实的方便而忽视了长远利益和公共利益。
3.市场在农业面源污染治理方面缺乏能动性
农业面源污染治理作为一项公共事业，具有公益性质，难以激发市场机制的活力。在市场经济环境下，农户为了提高农作物产量、增加收益，从而产生机会主义的行为倾向，采取不顾环境效益的农业生产方式，从而加重了环境的负荷。而面源污染治理作为公共产品很难对其进行产权界定，从而难以将治理责任落实到个人，个人不愿担负治理成本。而面源治理本身具有很强的正外部性，治理后的良好环境状态最终将受益于当地农户，这种＂成本与收益＂之间的矛盾，往往会导致＂搭便车＂行为的出现。
4.村民委员会工作的不足
村民委员会作为农村的基层群众自治组织，对于农村内部自主性力量的发挥具有极强的引导与激励作用。村委会工作的不足，会使得解决面源污染问题遥遥无期。在当地农业面源污染治理过程中，这种不足体现在两方面：一是村委与基层政府之间存在沟通和协调障碍。在走访道沟河流域某村委会成员时我们发现，对于当地基层政府有关部门在面源污染治理的宣传工作上，村委会并没有十分重视，对于宣传内容也不甚了解，没有做好上情下达的工作，这使得相关政策宣传没有走进农户各家，极大削减了政府在面源污染治理上的有效性。二是村委对农户和乡镇企业的监督与宣传教育不足，这种不足源于当地村委本身的认识缺失，从而导致其对污染治理问题的职责缺失。
四、对策和建议
农业面源作为公共产品，由于非竞争性和非排他性，使得产权界定困难，通过市场机制治理污染容易造成失灵[7]。然而，由于政府主导作用的不足使得单纯地依靠政府力量也容易导致治理失败和成本浪费。在现代化社会，公民社会的发育和信息技术的进步为多元主体参与社会治理提供了条件。根据多中心理论，农业面源污染治理涉及的主体有政府、农户、市场，以及包括村委会在内的社会组织等。治理农业面源污染，要对他们的角色进行梳理和定位，从而构建起多元主体协同参与的治理体系。
1.政府扮演主导者
农业面源污染治理需要资金支持和制度建设，加上农户的相关意识和能力不足，因此，政府必须发挥好主导作用，当然主导并不是垄断，而是作为安排者和引领者的角色。一是要建立健全相关的法律体系，对一些污染物的生产、使用、排放作出明确的规定，对违法者给予惩处，使污染治理有法可依；二是加大财政投入，建立生态补偿机制[8]。此农药、化肥用量的减少短时间内可能会导致农业减产，政府应给予农户经济补贴以提高其参与积极性；三是加大督查力度，健全防治监督体系，执法部门要严格按照相关要求进行检查、抽查，还要将治理效果纳入地方政府的考核内容中。
2.农户扮演参与者
农户是面源污染物的主要排放者，要想从源头上治理污染，需要广大农户的积极参与。基于农户对农业面源污染认识不深、环保意识不足的现状，需要在政府和村委会的共同引导下增强其环保意识和主动学习的能力。在这种背景下，农户作为积极的参与者，一方面要努力学习环保知识，了解相关污染物的危害，提高对农业面源污染治理的意识，积极配合相关部门的工作；另一方面要转变思想观念，做新型农民，积极发展绿色农业，敢于接受和尝试农业生产中的现代技术。
3.市场扮演配合者
农业面源污染的治理需要市场机制的积极配合，将市场机制引用到农业面源污染治理过程中去，推行农业面源污染治理的市场化，利用市场来规范农户的行为。一方面发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过引导消费者追求绿色、健康的生态农产品，调节农业产品的供需状况，从而促使农户在生产过程中重视对农产品化学制剂的使用状况，引导农户发展＂生态农业＂，生产＂绿色产品＂，从而推动农村走绿色、环保的发展道路；另一方面发挥市场资金和技术优势，引导相关涉农企业增强社会责任感，如引导化肥农药等涉农生产企业加大对产品技术的投入，生产对环境危害小的产品，
4.社会组织扮演协调者
相对于政府来说，村委会等社会组织与农户的接触更多，作为政府与农户间的桥梁，社会组织可以上传下达，扮演协调者的角色。一方面发挥宣传教育作用，向农户普及环保知识和面源污染治理的相关技术，提高农户的环保意识与能力；另一方面发挥监督作用，对农户危害环境的生产生活行为进行监督，及时向有关部门反应情况，同时对地方政府在污染治理中的不作为、乱作为现象进行监督。
【参考文献】
[1]中华人民共和国农业农村部. 重点流域农业面源污染综合治理示范工程建设规划（2016—2020年）[EB/OL]. http：//www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dsiqi/201712/
t20171230_6133444.htm
[2]周早弘. 农业面源污染实证分析与政策选择[D].南京林业大学，2009.
[3]闵继胜，孔祥智.我国农业面源污染问题的研究进展[J].华中农业大学学报（社会科学版），2016（02）：59-66+136.
[4]魏欣. 中国农业面源污染管控研究[D].西北农林科技大学，2014.
[5]李平原，刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J].甘肃理论学刊，2014（03）：127-130.
[6]王梅. 三峡库区农业面源污染控制的策略研究[D]. 华中科技大学， 2009.
[7]赖福益. 农村面源污染现状分析与防治对策[J]. 农技服务， 2017， 34（7）：154-154.
[8]杨立斌， 李继芳. 论政府在治理农村面源污染中的角色[J]. 经济视野， 2017（10）：64-64.