国库现金理财政策待解

　　张 彪
　　2010年1月21日，财政部办公厅发出一则通知，其内容是2010年中央国库现金管理商业银行定期存款(一期)操作。这次存款期限6个月，计划存款量500亿元，存款起息日为2010年1月28日，到期日为2010年7月29日。这预示着中央国库现金管理正逐渐加大力度和频率。
　　但是国库现金理财从政策层面尚需破解。那么，如何改?地方国库现金理财会不会开个＂口子＂?
　　为此，岁末年初，新理财杂志记者走访了一位了解国库现金管理制度制定情况的权威人士。各方角力
　　据该人士介绍，从国外的情况来看，特别是地方基本都是财政部门主导国库现金理财。同时地方政府要受到中央财政制定一些规则的约束，防止对一些高风险产品进行投资。
　　在国内，地方政府一直想参与国库现金理财，甚至某种程度想拿到主动权。他说：＂实际上这个钱本身属于地方政府，地方政府应该有支配权，这在预算法里写得很清楚。但是毕竟有利率协调，有统一的政策，地方政府没法去干这个事，所以地方政府很急。＂
　　另一方面央行特别是分支机构也想参与甚至主导这个事情。从央行的角度来说，它想扩大职能，特别是银监会、证监会、保监会分出去以后。实际上从发达国家经验来说，现金管理越来越成为财政部门的一个独立行使职权的政策，而央行只是独立执行其货币政策。比如说在英国，推出包括发债、现金管理，开始都是在银行里面，但后来全部都归到财政部了，当时主要考虑就是让英格兰银行有独立的货币政策。
　　至于地方，其财政账户一般开在央行，这是国库集中收付的一个成果。但对于地方来说，就很矛盾了。国库集中收付把原来放在各部门的钱都拿到地方财政了。但是这个钱放在央行了，这样对于地方而言，本身这些钱在原来部门的时候，都是放在商业银行里面的，到了中央银行以后，实际上收缩了一份地方的资金资源，特别是政府性的资金资源。他表示：＂这样的话在经济发展的过程中，地方政府就有可能会感觉到商业银行资金积累不足。但这些钱如果全部从中央银行的账户里面拿出来的活，央行会认为很有影响。或者说人民银行各地机构主要行使的就是国库资金收支。在这个基础上它们想争取更大的职权。＂
　　综合以上因素，国库现金管理改革要想真正破题，财政部必须跟人民银行协商一致去报国务院。
　　但这个＂一致＂的背后，显然有着很多难言的故事。
　　地方变通
　　现在有些财政厅局很少有钱支持企业，他们就把原先的专项资金等，存到商业银行里面去，然后跟商业银行达成协议，商业银行再以一比三或者一比五倍的信贷投放规模扶持省政府圈定好的重点产业和重点企业。该人士对此评价说：＂这种情况不能归到国库现金管理里面。因为按照规定，不能把库银从央行的账户调到商业银行里面去。＂这就是说，地方财政投放商业银行账户里面的资金是它本身的专户资金，这些账户一般开在商业银行。从地方经济发展的角度来说，在地方政府的主导下，地方财政部门跟当地的银行机构进行这种合作。但是现在国库集中收付的主要目标是把预算内外都算在里面，＂所以说这个账户的规模应该是越来越小。＂
　　至于像财政资金与政府投融资平台相结合，他说：＂如果是国库的资金那就违反规定了。如果不是国库的资金，本身就是专户的资金，则可以按照财政专项资金的管理规定来进行。而地方国库现金目前没有探索，因为现在中央不让搞，只要搞都是违规的。＂而且各省现在从目前的情况来说，都是在等着中央的指导意见的出台。有的省主要是省政府，一些政府领导想搞这个事，因为他们需要资金。＂包括有些省我也知道，省领导做出一些批示，但目前还是不能开展这方面的探索。＂他说。
　　因为国库现金都有预算安排。积极财政政策投入四万亿，包括从预算里面，财政投多少钱这都是有预算安排的。这些预算安排的资金跟我们国库现金不一样。国库现金就是说已经全部是有预算安排的资金，这些资金之所以产生利润，可能还有这种季节性收支的差异，包括可能某些时候，有一些收入进来了，但是现在还看不见。该人士强调，因为这些钱本身都是已经有预算安排的，不可以再做第二次预算安排。
　　发展症结
　　国库现金管理的市场化操作只是对那些暂时闲置不用的资金，通过一些短期的投资，或者说甚至在某些时候，支大于收的时候进行一些短期的融资。通过这种市场化短期投融资的方式，来弥补这个现金放在国库里面产生成本的事实，让它产生一些收益。该人士称，但是前提是一定要安全。第一要保证资金的安全；第二一定要保证有支出需要的时候，是能够支出的。在这两个前提下才可以考虑它的收益。
　　＂从国库现金管理的最终目标来说，各个国家也给我们提供了很多的实践和经验，比如说美国以放50亿美元为目标。而英国是放5亿英镑，而且实际这个英镑放在那儿从来没有动过。而像瑞典呢，国库现金余额就是零，多了，通过市场投资，投资公司把它消化掉了。＂这位人士介绍说。
　　我们的目标也是朝着这个方向努力。但是可能现在国内理解的现金管理，实际上理解的是比较狭义的现金管理。主要就是说用最小的成本实现最大的收益。但实际上国库现金管理应该是一个很广义的概念，在国外是包括了国库现金的收支，包括它的预测。＂其中预测是非常重要的，因为你有准确预测的话，而且是每天预测，在执行误差很小的情况下，才能达到很好的效果。＂
　　我国现在从各方面来说，包括一些制度方面，包括各方面的管理体制和预算体制，现在很难达到逐日进行非常精确的预测。因为只有预测达到相当精确的情况下，尤其是逐日预测的情况下，才能合理设置国库现金最优底额。＂另外是不是能够拿到电子预缴的数据?部门支出是多少?这些制度安排还达不到，包括我们的预算也没有细化到这个程度。＂他说。
　　此外，自计划经济时代延续下来的一个因素是，央行有一个国库局，当时写的是央行国库局负责经理国库。他说：＂写这个‘经理国库，当时大家可能也不知道‘经理是什么意思?现在理解，从国外来看，意思就是账户开设在央行，财政负责‘经理，具体的收支操作过程通过央行来进行，这实际上更多应该是一个出纳，一个代理的角色。而现在呢，就是因为原来计划经济体制下，写了‘经理这个词，所以被无限放大。＂
　　操作模式
　　国库现金存放现在有活期存款计息，这是现金管理最初的一种方式。当然这种方式实际上就是中央财政补贴地方财政，因为人民银行掏了这个利息，最后只不过少上交中央财政一块经营利润。而地方财政的那部分利息实际上最后是中央财政负担的。＂但这种不好在哪儿?这实际上因为越富的省份，它的库款余额越大，它得到利息收入越多。跟我们整个转移支付的理念是不一样的，转移支付应该是从富的省补穷的省。＂他说。
　　从国外来说，它的央行进行市场操作的手段，最主要的就是短期国债。所以就是说在某些时候，可能根据央行的需要，财政部会发一些特定的短期国债。主要是为了让央行在行使公开市场业务，实施货币政策的过程中有更多的工具可用。＂无论是发达国家，还是新兴市场国家、发展中国家，很少有像我们国家这样短期国债和银行票据同时在发的，基本上现在没有，我们是独一家。＂他说。
　　而像美国在金融危机的时候，发了9000多亿现金管理券。国库现金管理券是一种短期融资的方式，很多国家都用，主要是为了弥补暂时性的资金。＂国库现金管理是一种投资，政府的投资理财行为，而不是政府，尤其是地方政府想把现金管理变成一种变相的政府融资行为，不是融资。＂该人士强调，＂这是暂时闲置的资金，预算已经安排好了，再做一次安排，那就二次安排了。＂
　　未来国库现金管理的市场主体不应是权力机关，它是债务权利机关。该人士解释，因为你发行债务的话，你也是作为一个发行方，你完全是市场化，没有其它的权利。你做现金管理的时候，你就是一个市场参与者。当然各国也不一样，像加拿大的省里面，它成立一个政府投资管理公司。政府投资管理公司运作资金范围比较广。它最主要的是养老金、房贷基金、还有国有企业的这些资金，还有国库现金流。但是国库现金流它只限在债券，它不像养老金。另外比如像英国的机构就叫债务管理，因为要在市场上操作，员工实际上也属于财政部的人员，但是他比正常的财政部官员拿的工资要高，但是比市场的交易人员拿的工资要低。
　　与企业现金管理对收益的要求更高不同，政府的现金管理没有办法去投资到风险很大的产品上去，没有办法去获得取得像企业那样高的现金收益。该人士强调，国库政府现金管理只是公共财政体制下的一种有效管理资金的方式。
　　最后，他再次强调说：＂这跟地方政府没有权利去发自己的地方政府融资债，想方设法搭建各种投融资平台是两码事。＂地方国库现金管理一定要等中央统一个拿意见，以后完全也可以市场化运作，但实质上是一种投资，而不是融资。他个人认为，地方政府不应将其变通进融资平台＂再融资＂。