土地财政仅剩年

　　土地出让收入在我国地方政府财政运行中扮演着重要角色,以致人们把地方政府财政称之为＂土地财政＂。
　　＂土地财政＂涉及两个基本理论问题:一是土地收益如何分配;二是＂土地财政＂还能持续多久。
　　收益分配
　　土地收益的分配涉及两种分配关系:一是土地收益在政府之间的分配,二是土地收益在政府与原土地使用者之间的分配。
　　在分析土地收益在政府间分配之前,先要分析土地。土地的价格取决于两个因素,一是稀缺性,二是位置。由于土地的供给是固定的,土地的稀缺性在很大程度上取决于对土地的需求,而对一个地区土地的需求则是由该地区的经济发展水平和居民生活水平决定的,都是与当地政府的努力分不开的。
　　决定土地价格的另一个因素是位置,位置的好坏除受自然地理位置的影响外,更受到经济活动分布、基础设施分布、居民生活环境和公共服务分布等经济、社会因素的影响,而这些因素同样与地方政府的努力密切相关。
　　由于土地升值与地方政府的努力程度高度相关,因此,土地升值所带来的收益由地方政府获得具有经济上的合理性。从激励相容的角度看,将土地升值收益留给地方政府,会激励地方政府改善投资环境,发展地方经济,改善民生,注重治安、教育和生态环境保护,从而形成良性循环。
　　地方政府获得土地升值收益的方式主要有两种,一种是通过出卖土地直接获得土地升值收益。如果一个国家处于快速工业化和城市化过程之中,且土地主要掌握在政府手中,那么,出售土地就会成为政府获得土地升值收益的主要方式。另一种获得土地升值收益的方式是征收房地产税(物业税)。土地升值最终会表现在房地产等不动的升值上,通过征收房地产税,政府也可以获得土地升值的收益。
　　在西方发达国家,政府主要通过征收房地产税获得土地升值收益,房地产税也是地方政府财政收入的主要来源。
　　而目前我国地方政府获得土地收益的方式与西方国家迥然不同。我国至今没有开征房地产税,地方政府不能通过征收房地产税来获得巨额的土地升值收益,而只能通过出售土地获得土地升值收益。
　　因此,土地收益分配制度改革的重点不是将土地升值收益收归上一级政府,而应聚焦在以下两个方面:第一,从短期看,应尽快将土地出让收入纳入正规的地方政府预算管理,提高土地出让收入及其使用的透明度和规范性;第二,考虑出台房地产税,使其成为地方政府获得部分土地升值收益的主要渠道。
　　土地收益分配中的另一对矛盾是地方政府与土地原使用者之间的利益矛盾。在现有的土地产权制度下,解决这一矛盾是有难度的。在我国,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,而土地所有权实际控制在地方政府手中。因此,从所有权的角度看,土地升值收益应该归政府所有。但是,我国的土地使用权(包括农业用地的承包权和住宅用地的使用权)是一种长期使用权,或是一种没有确定期限的使用权,从某种意义上讲,这种使用权可以视为一种准所有权(物权)。从准所有权(物权)的角度看,土地使用者亦有权获得土地升值收益,这里就产生了权利与权利的对立。而土地升值收益在地方政府与土地使用者之间的实际分配比例就取决于谁处于强势地位。目前的土地制度安排使地方政府处于强势地位。
　　在征地过程中,地方政府履行着土地的＂确权＂与＂确权纠纷的处置＂、＂补偿方案制定＂与＂补偿标准争议的处置＂等权力,既是运动员,又是裁判员。正因为地方政府在土地征用中处于强势地位,开发商和工商企业等土地需求者往往只与地方政府谈判,农民等原土地使用者被撇到了一边。同时,法律规定的征地补偿标准偏低。农民认为目前的补偿、分配办法不合理,有时会拒绝征用土地。
　　解决地方政府与原土地使用者的利益矛盾应从以下三个方面着手。
　　1＂确权＂,真正确立农民作为土地长期使用者的地位,并真正赋予他们＂准所有者＂的资格。作为土地的准所有者,他们拥有自主交易的权利,有权抵制地方政府对土地的滥征滥用,有权按市场价格出让土地。这还会形成基本农田的市场保护机制。
　　2以＂资本＂看待土地,改变目前的耕地补偿费形成机制。在确定征地补偿费时,应该以土地作为一种资本所带来的未来现金流为主要依据。以未来现金流为标准来确定征地补偿费,会提高政府的征地成本,从而使得某些在目前征地条件下可以进行的建设项目难以进行。但这并不全是一件坏事,它可以促使土地资源的节约,改善农民的经济地位,实现土地资源的可持续利用。
　　3更清晰地界定征地过程中的＂公共利益＂。避免地方政府以＂公共利益＂的名义滥征和低价征用土地。明确界定公共利益范围,可以缩小地方政府的征地自由度,强化市场机制在土地资源配置和土地资源保护方面的作用力度。
　　还能持续多久
　　地方政府依靠出卖土地来获得土地升值收益的＂土地财政＂还能持续多久?
　　从总体上看,我国仍处于快速工业化、城市化和市场化的过程之中,在这个过程中必然会有大量的土地转化为非农用途,从而带来大量的土地收益。从这种宏观背景看,＂土地财政＂还能持续一段时期间。但是,我国耕地转化为非农用地的空间已经不大了。
　　2007年度的全国土地变更调查表明,我国耕地面积为18.26亿亩,离18亿亩＂红线＂还有2600万亩。1997-2005年,非农建设占用耕地2747万亩,年均减少305万亩。按此匡算,距离＂红线＂的2600万亩不到9年就会消耗完毕。从这个角度看,地方政府＂土地财政＂的潜力已经不大了。那以,如何化解＂土地财政＂困境呢?
　　在政府财力向上集中的同时,应尽快建立起规范的政府间财政转移支付制度。提高一般性转移支付的比例,在规范的预算内体制中建立起地方政府财权与事权相对称的机制,降低地方政府对土地出让金的依赖。
　　考虑出台房地产税,改变地方政府的收入结构。西方发达国家的实践证明,房地产税可以为地方政府提供可靠的收入来源,同时能够激励地方政府改善治理。
　　通过发展土地二级市场,动员土地存量,来保证工业化、城镇化的用地需求。我国的工业化和城镇化进程还没有结束,还需要大量土地支撑工业化和城市化。但是,不能再主要靠占用耕地来解决工业化和城镇的用地需求。要加快发展土地二级市场,通过土地二级市场来重新配置城镇现有土地资源,提高土地利用效率。我国城市人均占地面积133平方米,大大高于很多市场经济国家的82.4平方米,一些发展中国家人均也就80多平方米。因此,运用土地二级市场提高现有土地的配置效率和利用效率,有巨大空间。
　　(作者系中国社科院经济研究所研究员)