协同治理视角下共享单车的治理问题研究
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【摘 要】共享单车是在公共区域提供短时租赁单车服务的新模式，因其方便快捷的特点，在2016-2017年呈现出了快速扩张的趋势，但同时带来了与城市环境容量不匹配等一系列的问题。本文从共享单车的积极作用和消极作用出发，分析在共享单车快速扩张时期的协同治理问题，以政府的引导作用，形成市场、政府与社会公众的协同治理体系，带动共享单车行业的有序发展。
【关键词】共享单车；快速扩张；协同治理
2017年9月，国家信息化中心分享经济研究中心在第七届中国智慧城市博览会＂分享经济＂高层论坛会上发布了《共享单车行业就业研究报告》。报告指出：截止到2017年7月份，共享单车累计投放量达到1600万辆，预计2017年投放量将会达到2000万辆，且2017年上半年共享单车领域发生22起融资，融资额达到104.33亿元。[1]
然而，9月7日，北京市交通委在听取共享单车企业的意见和建议后，经过研究决定，暂停在北京新增投放共享单车。这是继上海、广州、深圳、武汉等11个城市之后，北京成为了暂停共享单车新增投放的第12个城市。先后12道＂禁投令＂的出台，共享单车快速扩张的趋势遭遇紧急刹车。可以预见的是，随着单车投放量的快速扩大，类似＂禁投令＂的文件会在越来越多的省市出台。但城市发展必须以市民需求作为出发点和依归，无论是谁提供的，只要是回应公民需求的公共服务就是好的公共服务。[2]共享单车作为一种典型的共享经济B2C模式，不能否认其自身存在的优势而单纯的禁止投放。因此我们将在下文分析共享单车的积极作用、消极作用，厘清共享单车在快速扩张时期，政府的定位和角色以及企业、公众应当遵守的规范，构建协同治理、良性循环的状态。
一、共享单车的积极作用分析
共享单车以＂解决最后一公里＂为口号，极大地方便了公众的短途出行，＂今天你骑了吗？＂也成为广大群众见面时打招呼的一句话。共享单车的出现和＂走红＂，证明其自身拥有着不可被忽视的积极作用，我们将其归纳为以下三个方面：
（一）城市公共交通体系的有效补充
传统的城市公共交通体系主要包括轨道运输、道路运输、航空运输和其他运输四种。城市公共自行车作为道路运输的一种，发展步调与其它道路运输模式并不一致。随着＂互联网+＂概念的提出，＂互联网+公共自行车＂而演变成的共享单车，可以有效弥补道路运输的短板，提高短距离出行的效率，缓解城市路网体系的拥堵问题，有效解决＂最后一公里＂的难题。
（二）城市大气环境治理的有益手段
近年来，私家车数量的快速增长，大量的碳排放，给城市大气环境治理带来了很多困难。共享单车作为短距离出行代步工具，具有零排放、高效率的特点。随着公众环保意识的觉醒，绿色出行理念的兴起，公众自觉加入骑行出行的行列，无疑会在缓解交通拥堵的同时，减少碳排放，整体节能减排效果明显。
（三）增加就业岗位，就业带动作用明显
根据国家信息中心分享经济研究中心发布的《共享单车行业就业研究报告》显示：2017年上半年每新增100人就业就有1人为共享单车服务，共享单车带动智能锁制造企业50%的就业岗位、带动相关自行车企业中80%的就业岗位，新增超过3万个线下运维就业岗位。[2]相关媒体也报道过退休工人再次上岗维修共享单车。充分的数据展现了共享单车带动就业的积极作用，一定程度上缓解了就业压力。
二、共享单车的潜在风险分析
共享单车的出现能够提高出行效率，缓解城市交通拥堵问题。但由于共享单车企业管理上的混乱和无序的竞争性投放，其所带来的消极作用也同样突出，主要表现在以下三个方面：
（一）投放数量与城市环境容量不相匹配
多个品牌的共享单车企业在发展初期为了抢占市场，扩大使用人群基数，往往采取以数量换取市场占有率的方式，加上在共享经济的风口下，大量资本蜂拥而入，助推单车企业进入抢夺市场的混战，投放量日益增加而没有相应的规划。而这种大量的前期投放并没有配套相应规模的维护人员，损坏的单车和乱停乱放的单车大量堆积在公共区域，侵占公共资源。以广州为例，截止2017年1月2日，广州市的共享单车数量已超过10万辆，摩拜公司和小蓝公司计划于春节前后在市面上投放超过15万辆共享单车，远超广州市交委2016年规划＂投放10万辆公共单车＂的计划。[3]在未经合理规划状态下的单车投放量的增加，侵占了本属于市民的停车空间，引起私利膨胀与公共资源稀缺之间的矛盾，甚至造成数量过剩、停放混乱等问题，造成＂公地悲剧＂。[4]这种投放数量与城市环境容不相匹配的状态存在于多个省市，也是造成先后十二个城市颁布＂禁投令＂的原因之一。
（二）共享单车押金存量存在潜在风险
以目前国内共享单车的主要品牌来看，押金在99元-199元不等，每位消费者在使用前必须缴纳押金，根据有关报道显示，某些共享单车平台的押金存量高达10亿元量级，因资本具有逐利性，如何保证资金的安全是每一个提供共享单车的企业面临的问题，也是每一个消费者所面临的风险。央视财经曾在2017年2月21日的《第一时间》节目中指出，大量的活跃用户为共享单车平台带来了数以亿计的押金，但有用户反映押金充进去容易退出来难。同时，作为一个新兴创业产业，企业内部也可能存在贪腐等问题。
（三）骑行安全问题不容忽视
当前随着我国经济的发展，城市拥堵问题日益严重，而现行的解决方案如兴建高架桥、立交桥，机动车道扩建、潮汐车道等，擠压了自行车出行空间，共享单车的出行环境并不乐观，在实地的观察中能够发现，大量骑行人员在车流中穿梭，甚至骑上了人行道，这为安全出行埋下了隐患。同时，有报道显示，数十起未成年人在无人监管的情况下使用共享单车造成人身伤害的事件，虽然共享单车企业在车体显眼处标注了＂禁止向未满12岁儿童提供服务＂，但现实生活中却无法避免且无法监督到位。因此，如何避免骑行人员在骑行过程中可能对自身造成伤害而追究企业责任或可能对他人造成伤害而责任界定不明确的事件发生，与单车投放后的后续精细化管理密切相关。
三、共享单车协同治理分析
协同治理的本质是通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性，通过各方的合作，以最低的成本实现公共利益最大化。[5]
在协同治理中，政府的作用并不是无足轻重，相反，其作用会越来越重要。政府在集体行动的规则、目标的制定方面年起着不可替代的作用。[6]在协同治理的过程中，要发挥引导作用，更多的考虑弥补市场失灵的问题。
企业在协同治理的过程中，不应该只关注个人利益，而是要更多地担起社会责任，更好地提供公共服务。在这个过程中，企业可以在加强自身管理、积极配合政府工作、创新运营机制等方面下功夫。
在努力构建＂共建、共治、共享＂的社会治理新格局的大环境下，公众也是协同治理不可或缺的一个主体。通过规范自身行为、积极参与政策制定与执行、发挥监督作用等行为，推动共享单车行业的有序发展。形成政府引导，市场、政府与社会的协同治理体系。
（一）政府主体责任
共享单车在发展的过程中离不开政府的参与，政府在共享单车投放量呈现快速扩张趋势之时，应该抓好监督，积极发挥政府的引导作用，弥补单车企业盲目的追求经济效益而忽略社会效益。
（1）构建信息共享的沟通机制。政府面对共享单车数量的快速增长，应基于＂动态调整、实时监控＂的原则同企业一起构建＂共享单车大数据平台＂。政府掌握着比共享单车企业更多的关于城市环境容量与城市规划的相关数据。因此，政府畅通与共享单车企业之间的沟通渠道，共商共建共用＂共享单车大数据平台＂，准确规划投放区域、数量，及时监测投放单车的状态，合理预测城市共享单车供需之间的缺口，为下一步的投放提供数据支持。同时，平台的存在还能够监测提供共享单车企业的后续跟进服务的质量，为政府采取行政引导措施提供依据。
（2）政府应严格把控押金存量过大可能引发的风险。政府应鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押金方式提供租赁服务。企业对用户收取押金、预付资金的，应严格区分企业自有资金和用户押金、预付资金，实施专款专用，接受交通、金融等主管部门监管，防控用户资金风险。[7]从目前来看，共享单车企业对外声明已经建立专门账户用来存放用户押金，不会出现挪用的情况，但实际生活中仍存在押金收取容易但退回困难的情况，同时缺少押金账户信息的及时披露。
（3）政府应当携手共享单车企业、单车使用人群代表共同研究制定共享单车统一的行业标准与行为规范，严控行业准入，规范用户行为。对于适用性强、规范性强的规则和准则，可以通过出台管理办法或地方技术等规范，将其作为宏观调控共享单车企业竞争行为和使用者行为的基本依据。同时，要强化宣传，加强公民的道德意识，自觉遵守行为规范，提高公民素质，减少不文明行为的出现，促进共享单车行业有序发展。
（4）政府应当加大配套设施建设的力度。共享单车数量的快速扩展可以视作为倒逼政府改善公共服务设施的一种方式。单车过量投放所引发的管理困难一定程度上显示出城市相关基础设施建设的不到位。因此政府应当从无序、混乱的状况中主动发现市政管理上存在的问题和缺陷，加强设施和道路建设，改变传统的以机动车为主导的规划思路，为单车出行提供便利的道路环境。
（二）企业主体责任
共享单车在快速扩张的进程中如何克服缺陷，发挥积极作用，需要的不仅仅是政府的努力，还需要共享单车企业自身的规范化运营与管理上的创新。
（1）共享单车企业应当积极配合政府部门的相关要求。在该行业目前快速扩张时期，应该避免单纯的追逐利益而忽视社会责任，引发矛盾，限制自身发展。共享单车公司应当在遵守各项规定的前提下，配合和落实政府的相关政策，同时引入新技术，不断完善自身的管理运营水平，提高管理效率，提升服务的质量，走规范化的运营路线，实现自身的可持续发展。
（2）企业应当推动共享单车信用体系的正规化。目前国内共享单车企业针对用户实用设计了一套信用体系，这套信用体系包括对违规行为的界定以及扣除信用的标准，低信用者将面临更高的使用费用或完全禁止使用该公司共享单车。但现实中为了更多的抢占市场，对于信用体系中标准的判定和惩罚并没有严格的执行。因此，将信用体系中的标准正规化并严格落实，真正有效纠正当前公众在使用过程中的不文明行为。
（3）加强与政府之间数据的互联互通。共享单车企业应当将在其平台的大量的用户的出行数据与政府积极沟通共享，助推大数据管理平台的建设，借助数据，通过自我评估与政府评估，调整发展的方向，不断完善共享单车的设施，提升出行的环境。通过＂数据共享、管理共商＂的政企协作，引导、规范共享单车行业的健康发展。[8]
（三）公众参与责任
在共享单车快速扩张时期，政府和企业都采取了多种方式，包括出台一系列规章制度、用户违规行为信用体系等，这些措施的出发点都是为引导用户自觉遵守用车规范。但现实生活中却存在大量乱停乱放、上私锁、涂改二维码、私占共享单车的行为，与设定规章制度的初衷相违背。
公眾作为协同治理重要的一部分，＂人们一旦能够控制自己的环境，就比在受他人控制的情况下更能够负责任地采取行动＂，[9]因此公众应该主动参与政策制定的过程，反映诉求和建议，通过举报不文明用户、加入维护共享单车志愿者队伍、参与政府决策等方式，切实履行监督举报和协同治理的责任，为解决共享单车问题建言献策，促进共享单车真正发挥其服务作用。
【参考文献】
[1]国家信息化中心.共享单车行业就业研究报告[R].宁波：国家信息化中心，2017.
[2]何艳玲，郑文强.＂回应市民需求＂：城市政府能力评估的核心[J].同济大学学报（社会科学版），2014（06）.
[3]叶孜文，马辉，李健.单车时代2.0突然驾到，广州你准备好了吗[N].南方都市报，2017-01-02（AA04）.
[4]哈丁.公地的悲剧[M].北京：科学出版社，1986：162.
[5]胡颖廉.推进协同治理的挑战[N].学习时报，2016-01-25（05）.
[6]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）.
[7]交通运输部等10部门关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见[DB/OL].交通运输部网站.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215640.htm，2017-8-3.
[8]郭鹏，林详枝，黄艺，等.共享单车：互联网技术与公共服务中的协同治理[J]. 公共管理学报，2017（03）.
[9] [美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].周敦仁等译.上海：上海译文出版社，2006：22.