我国三次分配的缺陷及其制度化的经济法进路初探

　　【摘 要】以慈善捐赠为主要方式的＂第三次分配＂在调节分配收入、促进社会财富的公平分配、实现社会公平等方面发挥着重要的作用。近年来，我国的慈善捐赠事业虽然有了很大发展，但与慈善捐赠事业比较发达的国家相比，还存在很大的差距，而且以慈善捐赠事业为主的＂第三次分配＂在财富公平分配方面的作用还远没有发挥出来。我国以慈善捐赠为主要方式的第三次分配存在的很多的问题影响了第三次分配的制度功能的发挥。笔者在对第三次分配进行简要分析的基础上，探讨了我国第三次分配存在的主要缺陷，并在对第三次分配存在的缺陷进行分析的基础上提出了我国第三次分配制度化的经济法进路。
　　【关键词】三次分配；慈善捐赠；税收优惠；经济法
　　随着我国经济社会的发展以及社会财富的增加，慈善捐赠事业的发展也加快了步伐。而以慈善捐赠事业为主的＂第三次分配＂也逐步进入人们的视野，成为人们关注的焦点之一。＂第三次分配＂现在已经成为了我国分配机制的一个重要的方面。它能够发挥政府以及市场难以替代的调节社会分配差距、促进财富公平分配方面的重要作用。但是由于各种原因，第三次分配的这种作用在我国并未充分体现出来。因此笔者在对我国三次分配的现状及存在的问题进行分析的基础上，以经济法为视角，试图对解决三次分配问题的制度化路径展开初步的探究。
　　一、第三次分配概述
　　关于＂第三次分配＂这样一个概念，最早是由厉以宁教授提出来的，他在1994年出版的《股份制与市场经济》一书中指出：市场经济条件下的收入分配包括三次分配。第一次分配是由市场按照效率原则进行的分配。第二次分配是由政府按照兼顾效率和公平原则，侧重公平原则，通过税收、社会保障支出等这一收一支所进行的再分配。第三次分配是在道德力量的作用下，通过个人资源捐赠而进行的分配。i厉以宁教授关于第三次分配的定义被称之为＂捐赠说＂。从今日的情形看来，＂捐赠说＂也比较符合现实的慈善捐赠的形式。
　　对于＂第三次分配＂，可作如下之界定：＂第三次分配＂是某些个人、企业或者其他组织基于道德的考量，在自愿的前提下，将属于其的可以自由支配之财富捐赠出去，通过社会救助、民间捐赠、慈善事业、志愿者行动等多种形式的制度和机制对社会财富的重新配置发挥作用的一种分配的机制或者说分配方式。
　　二、我国三次分配存在的问题（缺陷）
　　首先，我国第三次分配存在的一个最大的问题就是对第三次分配进行规范的法律体系不健全，制度化框架未能形成。尤其是相关激励机制的不健全更是影响了慈善捐赠的积极性。我国现有的规范第三次分配的法律规范主要一是税法，其中主要是关于慈善捐赠的税收优惠的法律规定；二是《公益事业捐赠法》以及《基金会管理条例》等相关的规范，对慈善捐赠事业进行了一定程度的规范，对我国慈善捐赠事业的发展也起到了相当程度的作用。但是，即便如此，我国对于以慈善捐赠事业为主的第三次分配的法律规范仍不健全，相关制度并未形成或起到作用，主要存在以下问题：
　　一是我国《企业所得税法》以及《个人所得税法》中对慈善捐赠的税收优惠制度及激励制度不完善。我国《个人所得税法实施条例》规定了公益性捐赠的税前扣除，所谓公益性捐赠是指企业或者个人通过公益性的社会团体或者县级以上人民政府及其部门的捐赠。但是我国对于公益性捐赠的税前扣除的比例较低，只是捐赠额未超过应纳税所得额的30%，而发达国家如美国则规定捐赠额最高可以达到应纳税所得额的50%都可以实行税前扣除。因此，较低比例的税前扣除额对于企业或者个人来说并不利于激励其慈善捐赠。
　　二是我国《公益事业捐赠法》对慈善捐赠的规定并不完善，其未能起到应有的规范与激励慈善捐赠的作用。尤其是对于慈善捐赠的优惠措施的规定较为笼统，与税法的相关规定是多有重合，因此制度激励的功能难以充分发挥。对于慈善捐贈的监督机制也存在缺失。另外就是对于基金会之类的社会公益性团体的设立及管理限制较为严格，民间慈善组织得不得很好的发展，在很大的程度上限制了慈善捐赠事业的发展，进而导致第三次分配的功能无法得到很好的发挥。
　　其次，我国第三次分配未能很好的发挥作用，其中一个重要的原因就是政府未能在第三次分配中准确定位并发挥作用。换句话说，就是我国的政府在第三次分配中存在着＂职能偏差＂。ii所谓的职能偏差，根据笔者的理解，主要有两个方面：一是政府的职能缺位。这主要表现在政府对慈善事业的监管不到位，导致慈善事业无序，慈善的信用度不高。＂郭美美事件＂就是明显的一例。这直接导致慈善机构的信用度下降，慈善捐赠事业受到明显打击。二是政府的职能越位。主要是政府对慈善捐赠事业的直接干预过多，对民间慈善机构的准入门槛设立得过高，民间慈善事业并不发达。这也为第三次分配的顺利进行设置了障碍。
　　最后，第三次分配以慈善捐赠为主要的形式，但是在我国的具体的慈善捐赠的发展上也存在很多的问题。由于设立条件的严格限制，我国慈善机构的数量和规模都相对较低，不利于民间慈善捐赠的发展；由于我国慈善文化的建设力度不够，企业和个人的这方面的意识较低，因此参与慈善的企业和个人的数量较少，尤其是对于国有企业来说，其对慈善捐赠事业所做出的贡献就根本不能与其产生的效益相匹配；还有就是我国的慈善捐赠缺乏主动性，而且大多都是一次性捐赠，缺乏慈善捐赠的长效机制，这对第三次分配的制度性建设并不有利。
　　三、我国三次分配制度化的经济法进路分析
　　（一）我国三次分配制度化的经济法进路
　　第一，完善规范第三次分配的法律规范体系，建立三次分配的制度化框架。这主要是通过一下三个方面来进行：
　　一是充分发挥税法对慈善捐赠的优惠政策，发挥其制度性激励功能。我国现行所得税法对公益性捐赠规定了优惠措施，但从上文的分析可以看出，由于税法的优惠措施力度较小，其制度性激励功能并未完全发挥出来。因此，对于我国公益性捐赠的税前扣除额比例较低的情形，笔者认为在将来的立法修改的过程中，应该将公益性捐赠的税前扣除额的比例予以适当提高，至于提高多少以及提高的标准要结合我国的现状加以考虑并参考发达国家的经验。同时对于企业和个人的捐赠善款的退税程序也应当予以简化，提高企业和个人的积极性。对于对个人和非政府组织的慈善捐赠，现行立法规定不能进行税前扣除，这对提高慈善捐赠的积极性并不有利，因此应当考虑对这种直接捐赠予以适当的税前扣除，这对于社会弱势群体的直接救助以及在我国民间慈善组织不甚发达的情况下拓宽公益捐赠的渠道是十分有利的。
　　二是对《公益事业捐赠法》等规范第三次分配的法律规范进行修改和完善，尤其是其中关于优惠措施的规定应当加以细化。对于慈善捐赠的监督也应当加以完善。另外，由于该法对慈善捐赠行为调整的范围过窄，因此应当考虑再另外制定一部《慈善事业促进法》，统一规范慈善事业的性质、地位和原则等，并从立法上规定国家对慈善事业的支持政策，促进慈善捐赠事业的发展。同时对于民间性的慈善捐赠机构诸如基金会之类降低准入门槛，鼓励这类民间慈善机构的设立，充分发展民间慈善事业，同时完善对民间慈善机构的监督机制，并从法律上加以保障和实施。
　　第二，充分发挥政府在第三次分配中的作用，并加强相关的立法（包括行政法规），保障政府对第三次分配的监督。针对政府未能准确定位并发挥出其在第三次分配中的作用，即政府的＂缺位＂和＂越位＂问题，有必要重新定位政府在第三次分配中应当发挥的作用。对于政府的＂缺位＂问题，政府应当加强对慈善捐赠事业的监督，加大收入调节的分配力度，营造社会慈善的氛围，改善慈善事业的道德坏境，重建慈善事业的社会公信力。对于政府的＂越位＂问题，政府应当从慈善事业的主体地位退出，减少对慈善事业的具体干预，鼓励民间慈善机构的发展，同时对民间慈善机构的准入门槛加以适当降低，但加强对其的监督，确保慈善事业的有序运行。
　　第三，对于第三次分配中的主要方式即慈善捐赠事业的建设加以完善并确立长效化机制。为了加快慈善捐赠事业的发展，充分实现第三次分配对社会财富公平分配的作用，必须通过修改立法放宽对慈善机构准入的限制，增加民间慈善机构的数量，扩大其规模；对于慈善文化的建设也必须加以重视，应当采取制度化的机制使慈善文化能够长久的影响慈善捐赠事业；同时扩大企业和个人的参与，提高慈善捐赠的积极性，尤其是在我国对于国有企业来说，必须要使其在第三次分配中发挥更大的作用，通过立法以及道德的作用形成一种长效的机制，使慈善捐赠不论是对于个人还是对于企业来说都能够成为社会生活的常态。
　　第四，尤其需要提及的是，在我国由于长时期以经济建设为中心，而忽视了诚信制度的建设，这同样也反映在慈善事业领域。社会公信力的缺乏带来中国慈善事业的相对落后，而且慈善捐赠的信息披露、公示等制度尚未建立起来，对我国慈善捐赠事业的发展起到了很大的阻碍作用。这很不利于提高捐赠人投身慈善捐赠事业的积极性。因此，对于现行的慈善捐赠事业，必须通过立法的方式建立慈善捐赠的信息披露机制，对于慈善捐赠的用途、时间以及对象等建立信用档案，便于捐赠人查询，并适时地向社会公布。对于这种信息披露机制还必须有相应的监督机制确保其有效的实行。
　　第五，完善我国的产权制度，明晰私人产权，引导私人资本向慈善事业的流动。在我国产权不明晰一直是个难以解决的问题，这影响了我国很多市场领域的发展。产权界定的不明晰导致企业和个人不敢对市场进行投资，也限制了其投身慈善捐赠事业。因此，政府應当尽早明晰产权制度，以使私人资本能卓有成效地进一步成长、壮大、释放、流动、让渡，iii从而通过慈善捐赠等方式促进第三次分配的发展，进而促进社会财富的公平分配。
　　综上所述，＂第三次分配＂在缩小我国的贫富差距，促进社会财富的公平分配方面都起着相当重要的作用。要发展并完善我国的＂第三次分配＂制度必须要通过多方面的法律制度的建设才能完成，尤其是经济法在促进第三次分配制度化的过程中起着难以替代的作用。对于第三次分配制度化的经济法进路，本文只是作了一些初步的探讨，要想完善第三次分配并充分发挥其制度功能，还需要更多的研究和法律制度上的建设。但＂第三次分配＂也是一项复杂的系统工程，除了加强法律上的调整以外，慈善文化的建设，社会诚信机制的建立以及完善，也将对我国＂第三次分配＂的发展与完善起到积极的推动作用。
　　注释：
　　i 参见白彦锋：＂第三次分配与我国和谐社会的构建＂，载《财会通讯》（理财版），2006年第11期。
　　ii 肖云，杜毅，刘慧：＂政府在第三次分配中的职能偏差及归位＂，载《云南行政学院学报》2008年第5期。
　　iii 王成军：＂第三次分配中慈善捐赠的经验性探讨＂，载《合肥工业大学学报（社会科学版）》2006年第5期。
　　【参考文献】
　　[1]魏俊：＂社会财富的‘第三次分配及其法律调整＂，载《河北法学》2008年第7期。
　　[2]王成军：＂第三次分配中慈善捐赠的经验性探讨＂，载《合肥工业大学学报（社会科学版）》2006年第5期。
　　[3]李昌麒，应飞虎：＂论需要干预的分配关系——基于公平最佳保障的考虑＂，载《法商研究》2002年第3期。
　　[4]孟庆瑜，范海玉：＂论分配关系中的法律＂，载《河北法学》2005年第12期。
　　[5]岳彩申，袁林：＂经济法利益分配功能之解释＂，载《社会科学研究》2002年第3期。