江阴市推进县域治理体系和治理能力现代化的实践
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江苏省江阴市徐霞客镇作为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，先试先行、创新实践，构建了独具特色的＂镇村治理一张网、政務服务一窗口、综合执法一队伍、日常管理一中心＂基层治理新模式，形成了积极良好的示范效应。为进一步复制推广徐霞客镇改革试点成功经验，江阴市以系统化、集成化为方向，在全市域推进以行政管理体制改革为主题的集成改革试点，全面构建＂集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法＂的基层治理架构，实现＂一枚公章管审批、一个网络管服务、一个平台管信用、一支队伍管执法、一个中心管协同、一个网格管治理＂，全面提升江阴基层治理体系和治理能力现代化建设水平，努力为全省全国基层行政管理体制改革，提供更多可复制、可推广的制度创新成果。
一、江阴市徐霞客镇行政管理体制改革试点的基本情况
江阴徐霞客镇面积110平方公里，户籍人口11万，常住人口18万。自2010年4月被中央编办等部门确定为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，大力推动集中审批、便捷服务、网格治理、综合执法，积极构建＂集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法＂基层现代治理新模式，打造了＂管理指挥、政务服务、综合执法＂三大平台，获得各级领导高度认可，形成了积极良好的示范效应。今年4月，全国经济发达镇行政管理体制改革推进会听取了徐霞客镇工作经验介绍，与会代表参观了徐霞客镇，其基层治理先进样本被中国社科院发布的中国法治发展报告蓝皮书收录。基本做法可以概括为＂四个一＂：
（一）镇村治理＂一张网＂
一是一个网格全覆盖。针对网格设置过多带来的资源浪费、职能不清、责任不明等问题，将原来综治、环保、安监、人社等各级各部门要求设立的21类网格整合设置为1个综合网格，涵盖了政务服务、社会管理和巡查执法三大类共38个部门的961项事务。在纵向结构布局上，将综合网格划分为21个一级网格和179个二级网格，每个网格配备＂一长五员＂（即网格长、网格员、督查员、信息员、联络员和巡查员）。成立由楼道长、村民组长和物业机构负责人兼任的1025名网格信息员队伍，及时收集、上报本网格内发生的各类问题。建立定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度的＂六定＂管理机制，确保网格管理落地生根。
二是一张网络共分享。开发建立了网格化综合管理服务系统，整合了社保、计生等7张专网，接入了安全、环保、水利、路灯等各类信息化管理系统，整合了人口、企业、地理等各项基础信息，覆盖了人口计生、政法综治、社会事务、城市管理、信访维稳、医疗卫生、安全生产、环境整治、文化教育、基层党建等10多个领域。通过平台联通部门端口，实现了政务服务中心、综合执法局及其他职能机构相互之间的信息共享、职能互补，确保信息数据互联共享、工作流程有效衔接、网格管理高效运转，有效解决了＂强审批、弱监管＂等现实问题。
三是一份清单定任务。通过对＂一长五员＂职责的细化、量化，健全任务清单，厘清工作责任，让网格管理更加便于操作、考核，实现管理服务的精细化和精准化。目前，徐霞客镇共建立＂一长五员＂任务清单101项，其中网格信息员任务清单56项。
（二）政务服务＂一窗口＂
一是一窗办。在对承接事项办理条件与办理流程实施标准化建设和格式化改造基础上，将原来分门别类设置的26个专业窗口，整合成14个＂一窗通办＂综合窗口，实行一窗一人、一窗全能、一人多岗、代办服务等方式，每一个窗口都能办理16个部门的全部事项，真正实现＂一窗通办、一章审批、一站服务＂。
二是网上办。启用与实体大厅配套的网上办事大厅和APP移动政务终端，整合融入了所有审批服务事项的标准化要素、办事流程和办事指南，为窗口服务提供了技术保障。同时，梳理、制定了187项＂网上办＂事项清单和105项＂不见面＂办理事项清单，开启＂互联网+＂便民时代，实现了＂让数据多跑路、让百姓少跑腿＂。
三是督着办。建立集审批监察、实时监测等核心功能于一体的公共服务信息平台在线监察系统，实现办事节点留痕、过程可追溯，从受理、初审、审核、办结，到群众取件，自动实时采集每一个环节信息，实行同步监控，审批事项全过程＂看得见、管得住＂。
（三）综合执法＂一队伍＂
一是建立全能型队伍。镇综合执法局承接了城管、民政、环保、教育、卫生、文化等13个部门647项行政处罚事项。打破以往按照业务职能设置中队的惯例，以网格化综合管理服务系统和智能化执法装备为支撑，将88名队员按网格区域综合设置为3个＂全能型＂执法中队，有效解决了推诿扯皮、重复执法等问题。
二是实行全覆盖巡查。发挥综合网格＂一长五员＂作用，在网格区域内进行专项和随机巡查，及时发现、精确处置违规建设、镇容卫生、民生社保等日常发生的各类问题，确保执法巡查全覆盖、无死角，及时有效地将违法违章行为遏制在萌芽状态。
三是实现全过程监督。推行＂双随机一公开＂、＂一表式＂执法检查模式，进一步强化执法监督，严格规范执法检查、受立案、调查、审查、决定等执法环节，运用＂互联网+＂，对执法过程实现全程留痕、可追溯、可追责，破解＂任性检查、执法扰民＂等难题，确保执法监督不缺位、执法行为规范化。
（四）日常管理＂一中心＂
一是大平台。以网格化综合管理服务系统为依托，建立综合管理服务指挥中心，搭建综合管理大平台。指挥中心不仅是网格任务的派送中心、网格资源的调度中心，还是网格管理流程的监督中心和网格任务处理结果的考核中心。通过＂一长五员＂的巡查上报，由指挥中心实现信息汇聚-派分处置-跟踪监督，形成事件处理＂闭环＂。将行政触角延伸到企业和群众身边，大大缩短了信息传递与处理的时间，提高了行政效率，避免了公共管理资源的浪费。
二是大数据。指挥中心集中了党建、社保、综治等38个领域相关事项数据，并实时采集、更新来自基层社会的海量动态数据，形成徐霞客镇大数据库。同时，整合社保预警、舆情监控、应急处置、治安交通远程监控、水利农机信息系统、环保监测、安全生产、路灯控制系统等8大监测系统1223个监控点，利用云计算等技术，结合大数据对监控点的管理服务需求和热点问题进行分析研判，为日常管理提供了第一手决策依据，有效提升了公共管理能力，有力保障了生产生活秩序的稳定。endprint
三是大督查。指挥中心通过清单管理、定位管理、节点管理和绩效管理四种方法，从事前、事中和事后全面对单元网格的部件和事件進行监察，确保问题及时发现、矛盾迅速处理，形成了＂天上有云、地上有格、格中有人、人能有事、管理有序、序后评估、评后考核、考核入档、归档入云＂九环闭合的基层日常事务管理新模式。
二、江阴市行政管理体制改革的设想
为进一步复制推广徐霞客镇改革试点成功经验，我们设想在江阴全市范围开展行政管理体制改革试点工作，以此来破解经济社会发展各领域行政管理体制障碍，进一步放大全面深化改革的整体效应。
（一）主要目标
在江阴市域范围内，以行政管理体制改革为重点，以放管服改革为突破口，复制推广徐霞客镇行政管理体制改革试点的成功经验，全面优化政府职能配置和组织结构，全面优化市镇权力配置，加快构建以＂集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法＂为基本特征的现代基层治理架构，进一步下放权力、下沉人员、下移事责，着力降低制度性交易成本，加快转变政府职能，努力为全省全国基层行政管理体制改革，提供更多可复制、可推广的制度创新成果。
（二）基本原则
1.问题导向、精准施策。准确查找、紧紧抓住制约县域、镇（街）基层治理的突出问题短板，聚焦放管服改革推进实施过程中的主要制约因素，全面提升改革试点工作精准化、精细化、针对性和可操作性，以重点工作带动全局工作、以关键突破打开整体局面。
2.系统推进、集成攻关。牢固树立系统思维和全局观念，准确把握各领域各方面改革的内在联系，注重相关领域特别是同一领域改革举措的统筹推进，有效避免改革＂单兵突进＂，使各项改革举措同步向中心目标靠拢，共同助推改革目标实现。
3.整体设计、市镇联动。把江阴全市域作为一个有机整体，对行政管理体制改革试点各项工作统一规划、统一设计，所有改革举措在市镇两级一体部署、一体落实、一体督办。鼓励解放思想、大胆创新，找准结合点，打造新亮点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。
4.创新模式、高效便民。建立＂互联网+政务服务＂模式，打造集审批、执法等信息共享互通的工作平台，提供更精准、更高效、更靠前、更优质的＂店小二＂式服务，让广大群众和各类市场主体办事更便捷、满意度更高、获得感更强。
（三）试点内容
1.编制权责＂大清单＂，优化权力配置。这里涉及两个层面：一是市级层面。按照中央和省市关于深化放管服改革的相关文件精神，加快实现＂市县同权、扁平管理＂，依法赋予江阴设区市经济社会管理权限，提升江阴市级层面统筹城乡、综合协调、宏观管理的能力和水平。二是镇级层面。按照权责一致、能放即放的原则，在产业发展、规划建设、城市管理、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等方面，依法赋予全市所有镇（街）部分县级经济社会管理权限。对于下放的具体管理权限，我们设想以409项省定赋权清单和220项国家级开发区全链条审批赋权清单为基础，实施权责清单管理，由市政府以文件形式下达。在此基础上，将徐霞客镇改革试点中相对成熟的工作方法、业务体系、实践经验进行标准化、规范化、流程化再造，在所有镇（街）全面推广。一方面，优化内设机构。设想各镇、街道设置7—9个职能机构。行政事业人员统筹使用、分类管理。除管理服务指挥中心、综合执法局、政务服务中心等三大必设机构外，其他内设机构按照各镇（街）人口状况、产业特色、经济发展等实际情况，因地制宜设立。另一方面，完善治理模式。打造综合执法局、政务服务中心两个＂前台＂，建好服务窗口，所有下放、委托的执法权限一律进入综合执法局，统一行使城管、安监、环保、教育、卫生、文化等与社会管理相关的行政处罚权；所有下放、委托的行政审批和公共服务事项一律进入镇（街）政务服务中心，实行＂一窗式＂服务。同时，将网格化治理理念与网络化信息手段深度融合，形成＂网格+网络＂＂全科服务、协同监督、综合执法＂基层治理新模式，切实提升全市镇（街）治理能力。
2.构建管理＂大网格＂，实现市域全覆盖。打破原有条线限制，变线为块，构建＂上面千条线、下面一张网＂的基层网格化管理新模式。一是全面建网。在尊重历史沿革、兼顾乡土风情、满足现实需求、预设发展愿景的基础上，按照＂纵向到底、横向到边＂的要求，将全市域划分为市、镇（街）、村（社区）三级大网格，并参照徐霞客镇的做法，依据户籍人口、流动人口和管辖面积，以每个网格大约200—300户（企）、600—900人为基本单位，把全市每寸土地、每个人员都纳入网格之中。二是定人定责。建立＂一长五员＂网格管理体系，实行＂六定＂管理模式，及时收集、受理、监督、处理各自网格范围内的城管、环保、安监、国土等问题，同步融入党建、群团等职能，做到把支部建在网格上。
3.建设政务＂大平台＂，打造政务服务＂一张网＂。全面深化行政审批制度改革，加快推进＂互联网+政务服务＂。一是开展相对集中行政许可权改革。组建江阴市行政审批局，将市场准入、建设投资和权证办理等需要集中的相关许可服务事项全部集中，加快实现全市域＂一枚公章管审批＂。二是集中审批、全市通办。依托全省＂互联网+政务服务＂的＂一张网＂，整合全市面向企业、群众的政务服务事项，大力推行＂网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面＂，做到一窗口受理、一平台共享、一站式服务，在全省率先实现＂3550＂的基础上，努力实现＂企业注册开业2日以内、不动产权证4日以内、施工许可40日以内＂的＂2440＂目标。三是推进审批标准化建设。全面实施审批服务事项标准化建设，行政权力事项＂一数一源＂，实现市镇（街）政务服务中心的＂一窗通办＂。统一编制行业联合审批标准，做到审批服务一套标准、行业发展一个规范。全面推动行政事业性收费、经营服务性收费、政府性基金收费等网上收缴。健全市镇（街）两级政务服务中心联动机制，全市使用统一的政务服务平台和政务服务规范标准，构建协同联办服务标准，推动基本建设项目多级事物＂一次办理、一次检查，一次办结＂。endprint
4.推动全市＂大执法＂，形成综合执法格局。一是加快整合部门执法职能。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，整合政府部门间相同相近的执法职能和资源，在镇、街道、开发区实现区域＂一支队伍管执法＂的基础上，全面归并执法队伍，真正实现＂一个领域一支队伍管执法＂。二是全面理顺执法关系。突出市场监管、交通运输、安全生产、农林水利、城乡建设等领域，进一步厘清不同执法领域之间执法权限横向关系，理顺市级综合执法队伍和镇（街）综合执法局之间纵向职责关系，建立执法工作衔接、重大案件移送、公安保障、联合查处等机制，有效解决＂多头管理、相互推诿＂的难题。
5.全面健全＂大监管＂，强化事中事后监管。一是在全市层面建立起以企业信用信息和个人信用信息系统为基础的信息共享平台，通过推动各相关部门进一步强化信用信息归集、共享，形成企业、社会组织、自然人和政府部门、事业单位信用监管支柱体系。建立信用联合惩戒机制、经营异常名录、失信企业黑名单制度等，通过信用信息与行政许可、行政处罚和监管信息互联互通、有效衔接，充分发挥信用信息平台的监管作用，使＂守信者一路绿灯、失信者处处受限＂。二是建立健全＂双随机一公开＂机制，线上线下相结合的事中事后更严格、更有效的监管体系。建立安全、环保事中事后监管＂零容忍＂机制，通过随机抽查、奖励举报、专项督查、联合抽查、事后稽查等方式，实现信息实施传递和无障碍交换，推动跨区域、跨部门、跨行业应用，有力支撑事中事后监管。三是充分发挥行业监管和社会监督作用，强化市场监管体系与监管能力建设，引导市场主体自治，推进行业自律，鼓励社会监督，充分发挥市场专业化服务组织监督作用。进一步理清市场监管部门、审批部门和行业主管部门的市场监管职责，建立政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享的监管平台。
6.建设全市＂大数据＂，全面实现互联互通。一是打造＂智慧江阴＂，建设＂共享、开放、融合＂的市级大数据中心，推动建立全市层面的＂大网格＂＂大执法＂＂大监管＂＂大平台＂，实现全市基础数据的互联互通，为各级综合执法平台和政务服务平台提供统一的信息资源，推动信息共享、业务协同。二是重点建立政务数据资源目录体系，建成统一的事项库、企业库、人员库、投资项目库、电子证照库等基础资源库，并健全完善常态化更新机制。三是推动网上服务与实体政务服务联动，形成＂线上为主、线下为辅＂的服务模式；探索＂物联网+政务服务＂，变群众＂找服务＂为物联＂帮服务＂。
7.稳步推行＂大部制＂改革，完善行政运行机制。按照＂最大限度实现同一件事情由同一个部门负责＂的原则，按照有利于推进市镇两级＂一门式＂政务服务和综合行政执法的要求，坚持统筹职能和统筹權力配置相结合，整合不同部门相同相近、交叉重叠的职责，健全新型党委和政府权责体系，建立符合江阴县域特点的党政管理体制和运行机制。优化经济发展、科技信息、市场监管、农业水利、城乡建设管理、交通运输等部门机构设置，强化生态环保、大数据管理、现代农业、安全生产等方面职责。□作者系江苏省江阴市编办副主任E：ZLH
关键词：县域 徐霞客 经济发达镇 改革