中国共产党巡视制度的变迁特征与演进逻辑
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摘要：中国共产党巡视制度是全面从严治党的重要保障，为精准描述1996—2020年间中国共产党巡视制度的变迁特征与演进逻辑，借鉴＂目标价值-规则体系-实施保障＂的分析框架，以44份中央和地方层面制度文本为研究对象，运用Nvivo11软件，通过筛选关键词和文本编码对党内法规文本进行量化研究。研究结果表明，1996—2020年，中国共产党巡视制度的演进逻辑表现为：巡视制度不断与时俱进；巡视理念由常规式领导向专项式监督转变；巡视程序由规范式向链条式转变；巡视责任由分散化向精细化转变；但忽略了巡视监督。未来巡视制度的完善，应当以巡视监督环节为重点，建立健全巡视监督机制，同时加强巡视责任的有效落实，提升巡视制度的治理效能。
关键词：巡视制度；党内法规；巡视理念；巡视程序；巡视监督
中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0005-09
作者简介：唐坚，中共上海市浦东新区委员会党校（上海市浦东新区行政学院）研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，博士。
一、问题缘起
作为党内监督的一项重要制度，巡视制度贯穿于中国共产党发展壮大的各个历史时期，并根据党的事业发展需要不断调整和变革，在管党治党方面发挥了至关重要的作用。随着全面从严治党的不断推进，巡视制度成为学术界研究的重要议题。已有的研究文献可概括为以下三个维度：一是巡视制度的历史发展。学者们分别对中华人民共和国成立以来[1]、十八大前[2]以及十八大以来[3]三个时间段的党内巡视制度历史进程进行了细致梳理。二是巡视制度存在的问题。有学者认为，当前巡视制度存在的问题主要表现为巡视工作效率不理想、短期巡视工作对于深入挖掘党风廉政工作中深层次的问题效果有限、整改落实情况不理想、巡视成果的转化往往未达预期、机构资源有限性与巡视范围广泛性的现实矛盾等方面[4]。也有学者基于全面从严治党视角，认为当前巡视工作存在巡视定位准确性不足、巡视内容过于宽泛、巡视目标表层化、巡视制度精细化不够和巡视成果运用率不高等一系列问题[5]。三是巡视制度的完善路径。学者们主要从三种视角进行了分析：一是基于制度优势向治理效能转化视角，认为完善巡视制度要坚定党的领导这一最大优势，推进巡视巡察上下联动，助力党规国法同频共振，同步推进党内监督、党际监督和国家监督[6]。二是从巡视全流程的视角出发，提出构建巡视前、巡视中、巡视后以及日常协作机制，将巡视机构同纪检监察机关在工作流程上全链条紧密结合，以完善巡视制度[7]。三是基于巡视主体视角，认为＂第三方＂主体参与巡视监督的方式不仅有坚实的民主基础，而且顺应了国家治理现代化的历史潮流，但需要遵循中央纪委主导的基本原则，严把＂第三方＂准入条件，并建立刚性的制度约束[8]。
上述研究表明，探讨巡视制度的文献已较为丰硕，不仅为完善巡视制度、提升管党治党效能提供了有力支撑，而且为党内法规制度建设以及全面从严治党提供了一定的理论基础。但已有研究大多是通过宏大叙事方式进行研究，还存在以下缺憾：一方面，就研究内容而言，现有研究侧重于分析巡视制度存在的问题和完善路径，而巡视制度作为一种监督党员领导干部权力的制度机制，目前还缺乏对制度本身的深入研究；另一方面，就研究方法而言，总体还是以定性分析为主，只有个别研究基于文本分析方法来洞悉巡视制度的创新与发展[9]。鉴于此，本研究聚焦于中国共产党巡视制度，以1996—2020年的巡视制度文本为研究对象，运用内容分析法探讨巡视制度的变迁特征及内在逻辑，以期为推进全面从严治党提供理论支撑，彰显中国特色社会主义制度的独特优势。
二、研究设计
1.样本选取
巡视制度方面的党内法规不仅隐含了巡视制度的发展趋势，而且可以直观反映巡视制度建设的状况。因此，可以从党内法规的内容变化中窥探中国共产黨巡视制度的历史演变。早在建党初期，我们党就对建立党内巡视制度进行了探索。1922年7月，党的二大首次确立党的特派员制度，创立了特派巡视的工作方式。1928年10月，中央专门制定了巡视条例，以中共中央通告形式下发，要求各级党部切实执行，成为我们党巡视制度的起源。1996年1月，经党中央批准，十四届中央纪委六次全会通过了关于重申和建立巡视制度的决定。同年，中央纪委制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，开始向地方和部门派出巡视组，并明确了巡视工作的具体内容。本文选取的党内法规文本时间为1996年至2020年，搜索途径主要包括北大法宝法律数据库、共产党员网及各地政府官网。为确保党内法规文本的精准性，还结合党内法规汇编材料与书籍进行核对，最终得到研究样本共44份。与此同时，为保证选取的样本符合党内问责的研究主题，遵循以下原则：一是契合性原则。选取的党内法规文本整体或部分内容涉及巡视的具体规定。二是规范性原则。选取的文本应当是党内法规或规范性文件，且不应局限于中央党内法规层面，还应当包括地方党内法规文本。
因研究样本的时间跨度较大，若是以逐年呈现的方式，年与年之间不易区分，不仅不利于探索党内问责制度的变迁规律，而且难以描述其整体发展概况。因此，本文将时间跨度划分为1996—2011年和2012—2020年两个阶段，对44份文本按照＂时间-类型-序号＂进行分类编号，最终形成两个时间段的中央党内法规和地方党内法规共4类制度文本（如表1所示）。
2.分析框架
就实现过程而言，中国共产党巡视制度遵循＂为何巡视＂＂巡视什么＂＂如何巡视＂的内在逻辑，其实现不仅依赖于制度订立之初的预设目标价值，而且依赖于科学合理的制度规则体系，以及配套的制度实施保障。这三者相辅相成，缺一不可，既反映了制度文本分析的一般维度，也反映出制度实施的逻辑过程。鉴于此，本研究将制度文本三层次理论框架，即＂目标价值-规则体系-实施保障＂（如图1所示）作为分析维度。
3.研究方法
内容分析法是对各种政策文献内容进行客观、全面阐释的定量分析方法，通过对文献内容质量的分析，判断某一时期的政策重点，解析其存在的问题倾向以及在几个时期的变化规律等。它最初源于传播学研究，随后在社会学、政治学、图书馆学等领域得到广泛应用，至今已形成一套标准的研究过程，一般包括＂确定研究问题、选取研究样本、选择分析单元、建立分析类目、定量处理与计算＂五个研究步骤。内容分析法的独特性在于研究过程受研究者主观影响较小，可以反复验证，避免了传统定性研究的主观性和不确定性。近年来在国内学术界，内容分析法被应用于气候变化政策工具类[10]、食品安全监管方式[11]、容错纠错机制[12]、防范化解重大稳定风险[13]、政府注意力变化[14]等研究领域，用以揭示制度变迁的规律及特性，并对制度文本背后反映的政府行为进行逻辑梳理，凸显了其较强的适用性。因此，本文依据上述分析框架，运用Nvivo11软件对这些文本内容进行编码，试图对1996年至2020年间的44份巡视制度文本进行回溯，并通过规范的量化方法对其发展历程进行梳理，追溯其内在演变逻辑。
三、研究过程
本研究在明确了巡视制度的分析框架后，运用Nvivo11软件对相关文本进行编码分析，具体步骤如下：首先，提取关键词，即运用Nvivo11软件挑选关键词，并将挑选后的高频词纳入前述分析框架中的各个维度下；其次，对文本内容进行编码，即在明确一级和二级指标的关键词的基础上，采取Nvivo11对样本内容进行编码，根据编码结果进行量化分析，进而发掘文本所体现出来的变迁特征。
1.关键词提取
提取关键词是进行文本编码的基本前提。本文运用Nvivo11软件提取文本内容的关键词，即将所有样本全部导入软件中进行分词和词频统计，在剔除容易产生歧义和没有任何含义的关键词后，提取与分析框架中各维度相吻合的词语，最终形成关键词高频词库（如表2所示）。
2.文本内容编码
提取关键词后，运用Nvivo11软件建立节点并对文本进行编码，即将各分析维度作为树节点，再根据关键词建立子节点，以逐行编码的方式将相应的句子或词语纳入对应的节点下，形成＂对应点-子节点-树节点＂的层级编码。为保障编码的准确性与客观性，还需进行编码覆盖率及信度的检验。一方面，借助Nvivo11软件中的编码覆盖率统计功能，统计文本的编码覆盖率（如图2所示），结果表明，C1、C2、L1、L2四份文本的编码覆盖率均超过80%，较高的编码覆盖率说明分析框架的建构能够对巡视制度予以真实、全面地反映，编码蕴含的理论价值较大。另一方面，邀请另一位编码员从所选文本中随机抽取1份文本重新进行编码，通过计算两名编码员相互同意和相互不同意的编码数量，得到编码信度为91.83%和94.83%。同时，在完成编码分析一周后，再次抽取1份文本重新编码以检验编码员的内部一致性，计算得到内部一致性达93.57%，说明编码信度较高，前一次的编码能够接受。
3.节点编码密度统计
对不同时期的各节点的编码密度进行统计分析可以发现巡视制度的变迁特征和演进逻辑（如表3所示）。某节点编码密度越高，说明所关注的文本信息出现的频率越高，因而该信息既是政策制定者的关注热点，也是巡视制度建设的重点。
4.时间维度分析
从时间视角进行分析可以发现不同时期中国共产党巡视制度的变迁趋势，通过统计中央层级和地方层级关于巡视制度文本在各子节点的编码密度，以图3的形式展示了1996—2011年和2012—2020年两个时期中央层面党内问责制度在各节点的编码密度。其中，巡视目标、巡视主体、巡视对象、巡视方式子节点的编码密度随时间推移呈现明显上升趋势；巡视内容、巡视纪律、巡视程序子节点的编码密度则呈现下降态势。这表明24年来，党中央对巡视制度的目标、主体、对象、方式等维度持续关注。
图4显示了1996—2011年和2012—2020年两个时期地方层面巡视制度在各节点的编码密度。由图4可知，除巡视内容与巡视程序外，其他子节点的编码密度随时间推移呈现上升态势。由此可知，近24年来，地方层面转而着力于关注巡视制度规则体系。相较于中央层面，地方层面在巡视责任、巡视主体、巡视方式等方面的规定更为具体，地方党委政府对巡视制度的构建与完善持续关注。
5.层级维度分析
层级维度分析可以发现不同行政层级巡视制度的变迁趋势。图5和图6分别显示1996—2011年和2012—2020年两个时间段中央层面和地方层面巡视制度各节点的编码密度。由图5可知，1996—2011年，除巡视内容、巡视纪律、巡视程序外，其他地方层面各节点的编码密度均高于中央层面，其中巡视主体和巡视方式遠高于中央层面。这表明，相较于中央层面的制度文本的指导性，地方层面的制度文本则结合本地区的实际情况，规定得更为细化。2012—2020年，除巡视内容、巡视对象、巡视纪律、巡视监督外，其他地方层面各节点的编码密度均高于中央层面。这表明随着时间推移，不同层级的党内问责制度设计已由最初的宏观性指导逐渐向实际操作转变，尤其体现为对巡视责任、巡视主体、巡视程序的详细规定。
四、研究发现
系统梳理巡视制度的发展脉络，深入挖掘其演进逻辑，是促进巡视制度改革创新的必要前提，亦是推进全面从严治党向纵深发展的题中应有之义。
1.巡视制度不断与时俱进
自1996年中央纪委出台《关于建立巡视制度的试行办法》以来，我国逐渐建立了中央及省级巡视及市（地、州、盟）縣（市、区、旗）巡察制度，形成了巡视与巡察上下联动体系，相应配套机制也逐步完善。1996—2020年，中央及地方均对巡视责任、巡视主体、巡视程序及巡视纪律等予以持续关注，该四个子节点的编码密度在整个节点中占据比例较大。2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》、2015年修订的《中国共产党巡视工作条例》及2017年再次修订的《中国共产党巡视工作条例》的颁布及实施，促使党内巡视逐渐步入有规可依的科学化、法治化轨道。党的十九大以来，中央不仅强调要＂深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网＂[15]，而且于2018年1月出台了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对党的巡视工作进行了顶层规划和整体部署。党的巡视制度自此进入了深化政治巡视、发挥巡视巡察联动效应的制度化新阶段，党内巡视功能也由中华人民共和国成立初期的＂领导和专项监督检查逐渐向党内监督的制度安排转变＂[16]，有效促进了巡视制度的科学化、规范化、系统化发展。
2.巡视理念由常规式领导向专项式监督转变
巡视理念一般包括巡视目标、巡视方式等，指导着党的巡视制度文本内容的设计和选择，影响着巡视制度文本的科学性。从时间维度来看，1996—2020年，巡视目标与巡视方式的编码密度均呈上升趋势。从层级维度来看，中央层面的巡视目标与巡视方式的编码密度均低于地方层面。这表明，各地方在遵循中央巡视党内法规的同时，对中央巡视规定不断进行细化，对巡视目标和巡视方式方面进行创新发展。就文本内容而言，巡视方式不断创新，在开展常规巡视的基础上积极探索专项巡视。巡视目标不断更新，伴随时代环境的改变而不断作出调整：中华人民共和国成立初期的巡视制度主要是用于指导纠正各项政治运动，确保运动的方向和效果符合中央意图；改革开放后的巡视制度主要是用于加强党内监督，遏制党员领导干部的腐败行为；党的十八大以来，巡视制度则成为全面从严治党的重要战略支撑。这反映了巡视理念的不断创新，彰显了巡视制度与时俱进的优良品质。
3.巡视程序由规范式向链条式转变
合理完善的程序是巡视制度的核心要义。在巡视制度规定中，最为关注的属程序问题，体现了对程序正义的尊重。编码统计分析结果表明，无论是从时间维度还是层级维度来看，巡视程序的编码密度在整个节点编码密度中占据比例最大，且明显高出其他节点的编码密度。这表明程序的规范完善是巡视工作的重心所在，是巡视工作不断落实的重要依据，为巡视工作人员提供了规范的行动指南。据了解，中央巡视工作主要程序为巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈和移交督办5个步骤[17]，不仅包括事前准备，还包括事中了解、反馈以及巡视整改、对巡视工作人员的监督，由此形成了一个从巡视前到巡视中再到巡视后的完整链条。诚然，合理完善的巡视程序离不开巡视主体的规范执行，对巡视主体的清晰认定也是巡视制度的重要组成部分。1996—2020年，中央和地方层面的巡视主体编码密度均呈现逐步上升的趋势。从文本内容来看，巡视组长由正部级官员逐步转向由专业化的副部级巡视专员担任，这些副部级巡视专员先担任副组长再担任组长或直接任组长，他们通常具备较强的专业水平，巡视主体的专业化有利于巡视工作的顺利有序开展。
4.巡视责任由分散化向精细化转变
巡视责任的明确规定是巡视工作开展的基本前提。就时间维度而言，1996—2020年，中央层面巡视责任的编码密度由11.79%上升为12.64%，地方层面的由12.77%上升为13.49%，均呈现明显的上升态势，这表明中国共产党对于巡视责任的关注度持续上升。就文本内容而言，党的十八大以前，对巡视组、巡视工作领导小组及办公室的职责进行了界定，但对巡视工作人员以及巡视整改的主体责任规定较少，且较为分散；党的十八大后，在巡视制度文本中，一方面对巡视工作领导小组、领导小组办公室、巡视工作人员的职责进行精细界定；另一方面又规定了巡视整改的主体责任，以此保障巡视整改责任的层层落实。因此，1996—2020年，中国共产党巡视制度的责任规定逐步完善，为巡视工作的顺利开展提供了重要保障。但值得我们注意的是，实践中还存在＂重巡视轻整改＂的问题，这表明巡视整改的主体责任落实不到位，巡视整改在有些地方甚至流于形式，导致巡视中发现的问题不能及时得到纠正。鉴于此，加强巡视责任的有效落实应当是未来中国共产党巡视制度的关注重点。
5.忽略巡视的事后监督
从巡视要素的分析视角来看，巡视监督是构建党内巡视制度必不可少的关键一环。从时间维度看，中央层面和地方层面的巡视监督的编码密度均有所提升，分别由1.87%提升至2.45%，2.02%提升至2.04%，这表明中央及地方在制定巡视制度规范时，对巡视监督条款的关注度有所增强。但巡视监督的编码密度仍然较低，无论是中央还是地方层面均没有超过3%，这表明整体而言，关于巡视监督的规定在制度文本中所占比例较小。从文本内容来看，党的巡视制度文本中对于巡视监督的规定较为笼统，对于谁来进行巡视监督以及如何有效监督监督者的规定较为模糊。由此可见，＂党内巡视长于监督他人而短于监督自我，如果部分巡视人员政治素质不过硬，加上缺乏足够的外部监督，就有可能导致巡视工作‘走马观花、流于形式＂[18]。巡视监督困境不仅会导致巡视工作难以达到预期效果，而且易形成巡视领域的＂灯下黑＂现象，严重影响巡视工作的公信力和权威性。
五、结语
制度文本是分析制度的重要工具和载体，在制度研究领域占据了重要地位。某一时期制度的关注热点必然是巡视工作实践的重点所在，鉴于制度文本与制度实践的紧密关联性，本文借助内容分析法对44份巡视制度文本进行考察，细致梳理1996—2020年间巡视制度的发展过程和演变逻辑，从广义上分析其演进特征及规律。分析结果表明，自1996年以来，巡视制度不斷与时俱进，巡视理念由常规式领导向专项式监督转变，巡视程序由规范式向链条式转变，巡视责任由分散化向精细化转变，却忽略了巡视监督，尤其是对巡视组本身的监督。因此，巡视制度应进一步完善巡视监督，建立健全巡视监督机制。
此外，任何一项制度设计均需考虑其背后支撑的价值诉求。巡视制度作为党内监督的重要组成部分，它的良性运行一方面要体现监督党内权力运行、推动党内各项重要工作的工具价值，另一方面则要体现推动依规治党、全面从严治党实现标本兼治的目的价值。因此，我们必须清醒认识到，巡视责任落实不到位、巡视监督困境等问题并不能简单地归因为巡视制度文本的不足，还有较为深层次的原因，如巡视制度威信、信息的有效获取、巡视主体的激励[19]等等，而目前研究恰好遗漏了这些，这对于如何完善中国共产党巡视制度以推进全面从严治党及国家治理体系和治理能力现代化建设提出了新的期待。
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