农业规模化补贴政策的反思与完善
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摘要：农业规模化以保障国家粮食安全为终极目标，具有极强的外部性和公共产品属性，难以依靠市场主体自发形成，吁求政府的介入。规模化补贴作为政府介入农业规模化的重要手段，虽以维护粮食安全为初衷，但实施效果并不理想，原因在于补贴手段与补贴目标不匹配、补贴结构失衡、配套机制不健全。要提升农业规模化补贴的政策效能，还需以保障粮食安全为首要目标，进一步调整规模化补贴方向、优化供给型补贴与需求型补贴配置格局，完善配套保障机制。
关键词：农业补贴；农业规模化；公共产品；市场失灵；粮食安全
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0084-05
作者简介：刘粲，河南省招标局（河南省机电设备招标股份有限公司）处长。
农业规模化补贴是保障粮食安全的重要手段之一。然而，补贴政策的实施效果并不理想，对农业规模化进程的推动并不突出，甚至有调查研究表明，＂大量的农业补贴事实上并没有转化成为有效的农业生产力，反而转化成为地租，提高了经营者的生产成本和风险。＂[1]基于此，有必要认真对待农业规模化补贴，反思政府补贴介入农业规模化的理论基础，审视农业规模化补贴政策的设计问题，并在此基础上为农业规模化补贴政策的完善提供方向，为促进多种形式适度规模经营的发展，实现农业现代化目标提供助力。
一、政府补贴农业规模化的理论逻辑
生产条件的公共产品属性、信息不完善以及外部性是农业市场失灵的集中体现，也被认为是政府干预农业的逻辑起点[2]13-16。不过，与政府补贴农业不完全相同，政府补贴农业规模化则略显复杂，既有政府补贴农业的一般逻辑，更有政府发展规模农业的特殊考量。
1.粮食安全凸显农业规模化的外部性
＂农民作为粮食生产者易受到市场失灵带来的影响，粮食生产和国家粮食安全也会受到影响，因此粮食补贴政策就有了其必要性。＂[3]10随着外出务工农民的日益增加，农业经营呈现出兼业化特征。生产粮食的机会成本在某些情形下显著高于外出务工收益，导致部分农民索性将耕地抛荒。要扭转此种格局，提高农业生产尤其是粮食生产的综合收益尤为迫切。然而，传统小农经营模式下，土地规模小、细碎化程度高，不仅现代农业生产技术难以广泛运用，农业经营主体在粮食流通市场中亦缺乏足够的議价能力，农业经营极难摆脱经营效益低的＂魔咒＂，更无法充分调动农民产粮积极性，农业规模化由此而生。
农业规模化旨在通过规模化生产或服务降低农业经营成本[4]，进而提高农业生产效益。其之所以受到人们的广泛青睐，成为公共议题，其根本在于规模农业具有广泛的外部性，通过增加农业经营的相对收益，可以增强农业经营主体从事农业生产的意愿，避免耕地资源闲置，实现国家保障粮食安全这一终极目标。相反，若农业规模化的作用仅在于增加农业经营者的收益，与国家的战略意图无涉，无论如何都不会成为现代农业发展的迫切需求。
2.市场失灵吁求政府补贴介入农业规模化
现代市场经济国家虽普遍强调市场在资源配置中的决定性作用，但受制于外部性、公共产品、信息失灵、缺乏完全竞争等因素，市场无法最佳地配置稀缺资源，需要政府加以干预，将稀缺资源配置到具有经济效率的领域[5]41-59。
＂自由的土地流转市场由于其自身的局限性如市场失灵和其他一些原因……致使农地规模化的进程非常缓慢。＂[6]27高成本与低收益的不相匹配作为土地流转市场失灵的重要因素，需要政府以财政补贴的方式加以介入，方能克服农地规模化的外部性。而在农业服务规模化上，由于其具有很强的公共产品属性，每增加一个服务对象，边际成本几乎为零，无论是否将服务主体的高昂投资成本纳入服务收费，都会扭曲农业社会化服务供需双边市场。为了平衡双方利益，政府同样有必要对规模化社会服务加以补贴。
二、农业规模化补贴政策实施中的问题检思
1.补贴手段与补贴目标不匹配
＂有效性是判断公共行为成功与否的最基本标准。它衡量一项行动实现其预期目的的程度。＂[7]18评估一项公共政策是否达到预期，某种意义上就是要审视政策工具与政策目标是否相匹配。
农业规模化补贴的目标可进一步细分为直接目标与终极目标，前者在于促进农业规模化，后者旨在保障粮食安全，也即通过农业规模化来保障粮食安全。2015年以来，我国之所以将农业＂三项补贴＂合并为＂农业支持保护补贴＂，就是因为＂三项补贴＂政策效能持续下降，难以起到激励农民生产粮食的目的，也即补贴政策的＂增收效应突出，增产效应不足＂。为改变此种局面，决策者才寄希望于农业适度规模化，通过农业经营方式的变革，调动规模经营主体产粮积极性，实现粮食增产的目标，构筑起国家粮食安全保障体系。是故，无论是农地流转规模化，还是农业社会服务规模化，都只是实现国家粮食安全的必要载体，而非规模化补贴的终极目标。
粮食适度规模经营补贴虽格外重视＂谁多种粮食，就优先支持谁＂这一基本原则，但反观各地农业规模化补贴政策设计方式，仍然存在重形式而轻实质的问题。这一问题在农地流转规模化补贴中体现得尤为明显，多表现为对耕地流转面积的现金直补，典型如湖南省的隆回县和嘉禾县。此类补贴方式虽有助于规模经营主体扩大耕地流转面积，却未必能够激励其用心经营，能否起到促进粮食增产、保障粮食安全的作用也未可知。
2.供给型补贴与需求型补贴结构失衡
借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具理论[8]，并结合规模化补贴效果差异，农业规模化补贴又可进一步分为环境型补贴、供给型补贴与需求型补贴。环境型补贴是指能够为农业规模化创造良好外部环境的补贴；供给型补贴是面向规模化供给方的补贴，如对农地流转方、社会化服务提供方的补贴；需求型补贴则指向为规模化需求方提供的补贴，既包括给予农地转入方的土地规模化补贴，也包括向农业生产者提供的社会化服务补贴。
考察《财政部农业部关于全面推开农业＂三项补贴＂改革工作的通知》（财农〔2016〕26号），并梳理各地农业补贴实践，我国现有农业规模化补贴集中在信贷担保、贷款贴息，现金直补、农业保险补贴，重大技術推广与服务补助、政府购买服务等领域。属于环境型补贴的有信贷担保、贷款贴息、农业保险补贴，主要为农业规模化营造良好的外部环境；属于供给型补贴的有（面向服务主体）重大技术推广与服务补助、政府购买服务，旨在向农业规模化服务供给方提供补贴，直接加速农业规模化发展进程；属于需求型补贴的为现金直补，通过向有规模化需求的种粮大户、家庭农场等提供补贴，促进农地流转。从补贴类型来看，土地规模化补贴中需求型与环境型补贴较为突出，而供给型补贴严重不足；农业服务规模化补贴中供给型补贴与环境型补贴居多，需求型明显不足。
农业规模化的推进作为系统工程，既要小农户的配合，也需现代农业经营主体的发力，缺一不可。然而，我国农业规模化补贴却呈现出失衡的态势，一定程度上制约了我国农业规模化的推进：一方面，农地规模化补贴关注转入方而忽视转出方，致使土地转出方在推进农业规模化中的积极性明显不足；另一方面，农业服务规模化补贴对服务主体关注有余而对农户关注不足，在农业生产者不愿购买社会化服务或参与社会化服务动机不足的情况下，服务规模化难以充分运行。
3.配套机制不健全
农业规模化补贴虽是助推农业规模化发展的重要力量，但也有其局限性。一方面，财政补贴充其量只是一种内嵌于市场机制的激励诱导手段，能否有效运行不仅受制于市场主体的配合程度，也受制于市场基础设施的完善程度。另一方面，政府介入市场的方式若不妥当，政府失灵将会蔓延到财政补贴失灵，此时，财政补贴非但不会起到助推规模化的效果，反而会产生阻碍，我国农地流转规模化＂价格从自发流转时的低位失灵向政府介入时的高位失灵变迁＂[9]便是典型。因此，无论是农地规模化还是农业服务规模化，皆需满足一定的前置条件。
一是，土地流转机制不健全。土地流转溢价现象日益突出，已然成为制约我国农地规模化的重要因素[10]。土地流转价格上涨虽有其内在逻辑，但在土地价格过快、非理性上涨上，土地流转机制不健全同样难辞其咎[11]。迄今为止，统一的土地流转交易平台在多数地方尚处于缺位状态，致使土地流转难以实现规模化、批量化。而土地流转机制不健全还导致土地流转市场信息失灵，想要流出土地的小农户缺乏流转土地的渠道，而想要流入土地的经营主体又难以找到适合的交易方，进而在一定程度上抑制了土地流转双方流转土地的积极性，既人为增加土地流转的交易成本，也在一定程度上阻碍了土地流转的规模化。
二是，社会化服务组织机制不完善。相较于农地规模化，社会服务规模化尤其是托管服务被认为是实现农业规模化的最佳选择。然而，高度统一的社会服务进入规模庞大且异质性极为突出的小农户并不容易，首当其冲的便是高昂的沟通谈判成本。更有甚者，伴随着土地规模化的推进，因对接小农的交易成本偏高，在私人利益驱使下，托管组织主体逐渐显示出重视大户，轻视小农户的倾向，致使托管与小农户经营的供需衔接困境产生系列问题[12]。要想克服这些问题，离不开特定主体对小农户行为的组织与引导。只是随着农业税费的取消，乡村基层组织的＂悬浮＂特征日益明显，与小农户的连接日益松散，动员与组织能力也不乐观，这就需要在农村社会化服务动员组织机制上下功夫。
三、农业规模化补贴政策的完善进路
1.明确政策目标，奠定规模化补贴方向
提升农业经营效益，保障粮食安全固然是农业规模化的终极目标，但农地规模化与农业服务规模化因侧重点不同，在具体目标上也存在差异：农地规模化核心要义在于打破土地规模细碎且分散的局面，形成具有一定规模且连片集中的土地，进而实现农业生产全要素的规模效益；农业服务规模化则通过农业生产经营服务的规模化降低农业生产经营成本，侧重于实现小农户而非土地流转大户的规模收益。基于对农地规模化与农业服务规模化各自主导目标的认知，不难勾勒出农业规模化补贴的核心目标。
农地规模化补贴应与粮食生产综合效益挂钩。农地规模化补贴的终极目标在于增加粮食产量，保障粮食安全，而非单纯促进农地流转。然而，仅与土地流转面积挂钩的现金直补，未必能够充分调动经营主体产量的积极性，且易引发诸多偏离政策预期的结果：其一，粮食生产效益偏低，会促使耕地＂非粮化＂；其二，经营主体为套取财政补贴，通过粗放经营方式，降低生产成本，偏离国家鼓励产粮的政策目标。对此，可以借鉴上海市青浦区的做法，引入负面清单，根据扶持对象考核得分给予不同额度的补贴，对于考核不合格的对象不予补贴。
农业服务规模化补贴应向小农户倾斜。政府之所以要对农业服务规模化进行补贴，其根本原因就在于农业社会服务的初始成本过高，小农户难以负担，容易引发供需失衡问题。而新型农业经营主体的土地本就集中且富有规模，服务成本极易回收，即便无政府补贴，也不存在服务供给乏力的问题。然而，现行的规模化补贴政策尚不精准，并未对服务对象作出区分，以至于大量规模化补贴流向新型农业经营主体，并未带动小农户参与到农业规模化中。故而，有必要明确农业社会化服务主体只有向小农户提供规模服务才可享受政府补贴。
2.调整补贴结构，提升规模化补贴精准度
供给型补贴与需求型补贴的失衡，客观上抑制了我国农业规模化的发展进程。要想破解这一难题，必须整合既有支农资金，重塑我国农业规模化补贴的对象。
一是增加供给型土地规模化补贴。土地规模化的实质是小农户将农地经营权流转至新型经营主体，从而退出土地经营，既需要新型经营主体的积极参与，也无法脱离小农户的配合。要解除小农户流转土地的后顾之忧，必须确保其基本生活水平不因土地流转而下降。就此，可借鉴上海市嘉定区的做法，引入供给型土地规模化补贴，政府不仅直接给予土地流转农户补贴，在补贴新型农业经营主体的同时还明确规定小农户流转土地的最低收益。
二是重视需求型服务规模化补贴。结合服务规模化的定位来看，服务规模化补贴应当向小农户倾斜，通过带动小农户参与现代农业服务，从而建立实现小农户与现代农业的有机衔接。在实践中，由于地方政府对服务规模化的核心要义理解不准，服务规模化补贴对象还主要是提供服务的主体而非接受服务的农户。此种补贴方式既难以起到降低服务成本的初衷，也无法激励小农户积极购买社会化服务。从更为精准地调动小农户参与现代农业积极性的角度考虑，可以将服务规模化补贴更多地向小农户倾斜。考虑到现金直补方式激励效果差，可以考虑运用服务代金券的方式补贴小农户。
3.完善配套保障，夯实规模化补贴实效
一是健全土地流转体系。土地流转价格失灵作为制约农地规模化的重要因素，与土地流转机制不健全密不可分。这就有必要充分发挥政府在农地流转市场中的作用，通过建立健全土地流转平台，确立土地流转指导价，为土地流转的有序运行提供保障。从促进农业规模化角度来说，还可进一步扩大土地银行的试点，为土地流转提供相对透明公开的交易平台，也为土地整理、土地规模化流转奠定基础。
二是发挥基层党组织与村委会的组织功能。农业规模化的实现，虽不可忽视财政补贴的支持，但同样离不开有关部门或组织对小农户的耐心引导。相较于政府部门以及农业协会等主体，基层党组织与村委会无疑是更为合适的主体，一方面，其距离农户的距离更近，方便开展沟通工作；另一方面，与农村集体经济组织相比，基层党组织与村委会作为领导和管理村庄的常设机构，有着相对稳定的办公场所，能够较好地配合政府完成各项农业规模化政策的宣传。为调动其积极性，或可考虑兼采正式手段与非正式手段。就正式手段而言，可以将村委会推动农业规模化的业绩纳入政府对相关工作人员的业绩考核及奖惩津贴之中；就非正式手段来说，政府有关部门可以通过媒体宣传、树立榜样的方式对业绩突出的基层工作人员予以鼓励。
农业作为国民经济重要组成部分，关系国家粮食安全。对传统小农经营模式作出改造，大力推进农业规模化，既是建设现代国家的应有之义，也是增进农业比较效益，促进农民增收的重要举措。此种语境下，以政府补贴引导农业规模化具有不可辩驳的正当性，但财政资源的稀缺性也决定了农业规模化补贴政策应当更为精准有效，方能切实担负起促进粮食增收，保障粮食安全这一时代使命。
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