重复处罚的可诉性研究

　　摘要：在实践中，针对行政相对人的同一单独行为，或者某一持续性违法行为，经常会发生同一行政机关给予多次处罚或者不同行政机关分别予以处罚的现象，引起行政相对人甚至社会各界的普遍不满和批评。对于行政机关而言，即便其中的每个行政处罚本身可都是既合法又合理的，但是却很可能因为违反了＂一事不再罚＂这一基本原则，从而使得在整体上处罚失当。对此，我们有必要理清重复处罚行为的可诉性及其具体操作规则等问题，以正确应付上述问题，从整体上实现行政处罚的合理化。
　　关键词：一事不再罚；同一行为；管辖；裁判方式
　　一、引言
　　2013年11月14日，一名货车司机在永城境内被当地运政和路政执法人员拦下，司机在出示了给运政部门缴纳的3000元年票和给路政部门缴纳的3000元月票后，两部门仍坚持罚款，女车主求情未果，当场服农药自杀，当地执法人员受访时声称是正常执法，不清楚女车主是否喝药。
　　我们姑且不论罚款＂月票＂和＂年票＂的合法性问题，当地不同执法部门对于运输司机在单次运输过程中出现的违法行为分别予以处罚（多数为罚款形式），虽然在表面上每一次处罚都看似做到了＂以事实为根据，以法律为准绳＂，但是本质上却反映出各个行政执法部门争相＂夺利＂，将行政处罚当做为各自部门创收的手段，不但严重违反了行政处罚法中关于＂处罚与教育向结合原则＂以及＂一事不再罚原则＂，实践中也造成了极大的负面影响。
　　二、＂一事不再罚原则＂内涵及外延
　　由于实践中各个行政执法部门都坚持自己做出的行政处罚于法有据，加之在当前不同行政部门之间职能分工较为混乱、重叠，且行政处罚目的被异化的背景下，各个行政部门一般较少会在参考其他部门已经做出的处罚决定的基础上变更或者撤销自己的处罚决定。更为突出的问题还在于，由于不同行政执法部门之间的分工跨度可能较大，且属于完全不同的行政管理体系，这就导致通过行政复议解决此类问题的难度非常之大。
　　处理重复处罚问题最佳的方式应当是行政诉讼这一途径。当然，基于重复处罚本身的特点，我们首先必须要准确理解和把握＂一事不再罚原则＂的具体含义及其外延。
　　＂一事不再罚＂被普遍认同为行政处罚的一个原则，应无异议。但是对于其具体的概念，学者却有不同的理解。具体而言，争论的焦点主要在于对＂一事＂以及＂再罚＂这两者的不同认定。对此，下文将分别予以论述。
　　（一）＂一事＂应当认定为相对人的＂一个行为＂
　　在我国行政法领域，对于＂一事不再罚＂的讨论并不彻底，所谓＂一事＂是指＂一个符合违法构成要件的事实＂还是＂一个客观发生的事实行为＂或有其他含义，并不十分明确。对此，有学者解释为＂同一事实和同一理由＂，而且同一事实和同一理由是不可分割的条件，如果属于同一事实不同理由，就可以再罚，如在繁华路段无照摆设地摊，则工商、市容、交通等不同部门均可以依据不同的法规对之予以行政处罚。此时做出行政处罚的＂理由＂实际上就是相对人的违法行为所涉及的行政法律法规，而以这些法律法规作为处罚的依据都来自于行政主体的主观单方面认定。但是，有学者则提出相反的观点，认为对＂同一事实＂和＂同一理由＂不加区分会导致处罚不公正和处罚过重等问题，主张对于＂一事＂的认定应当以行政相对人的客观行为为出发点，换言之，＂一事＂应当理解为＂一个行为＂。
　　本文认为，后一种观点更有合理性。从逻辑上来看，只有当行政相对人客观实施了违法行为后，行政机关才会介入并对其进行行政处罚——而无论最终做出的行政处罚为何，就其本质而言，都是都该相对人法律上负面的评价。换言之，违法事实发生在前，法律评价在后。行政处罚针对的应当是行政相对人在客观意义上已然实施的违法行为，而不可能是观念上的法律要件实事。后者属于在对前者进行法律评价时，选择适用法律时必须予以重点考虑的事项。简而言之，所谓＂同一事实＂和＂同一理由＂其实是属于不同逻辑层面的概念，在考虑何为＂一事＂的概念时必须加以区分。
　　另一方面，在建设法治化政府的要求下，行政相对人必须要能够对自己单一的违法行为的后果具有相对的可预测性，即不能遭受潜在的或者过重的处罚。虽然在理论上，我们可以推定法律公布即为公众所知晓，但是在社会分工以及政府部门职能划分日益细化、专业化的当代，客观上行政相对人在很多时候难以知晓全部的行政法律法规，若因为其某一个违法行为而遭受不同行政部门多的次处罚，即不符合法律＂可预见性＂的要求，亦有损于法律的安定性和权威性。
　　此外，对于相对人的继续性行为、连续性行为，由于行政机关的一次性处罚已经包含了对其全部的法律评价，因此也属于＂一事＂的范畴，不能给予多次处罚。特别需要注意的是，对于继续性行为，如在高速公路上超载，在由某一行政机关进行处罚过之后，若行政相对人缺乏改正该违法行为的客观条件（如没到高速出口无法卸货），则仍然属于＂一事＂；反之，若该相对人在获得了改正违法行为的机会后，仍然为之，则可以认定不同行为，可以予以再次处罚。
　　（二）＂再罚＂应当是指依据相同或者性质相同的行政处罚
　　我国《行政诉讼法》第24条规定＂对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚＂，从字面上分析，＂不再罚＂仅仅适用于罚款这一行政处罚方式，似乎其他种类的行政处罚并不受此约束——在这个意义上而言，显然不能认为我国已经在立法上真正确立一事不再罚原则。虽然在实践中，行政执法部门最常用的处罚手段一般为罚款，但是，当同一或者不同部门作出相同或类似的其他处罚方式时，此种重复处罚所造成的负面影响也是不可忽视的。
　　本文认为，在界定（除罚款之外）＂不再罚＂这一概念时，主要可以考虑以下两中情况：
　　（1）一个行为违反了一个法律规范，但是由两个或者两个以上行政机关管辖。例如，行为人的某一违法行为的发生地和结果地处于不同地域，则这些地区的几个同类行政机关都有管辖权。对此，学者意见较为一致，均主张遵循＂谁先发现，谁管辖＂的原则处理——这是因为，此时各个机关做出处罚所依据的事实和理由都相同，因而在程序上规定＂谁先发现，谁管辖＂，以保障执法效率。
　　另一种情形是，对于同一种违法行为，同一法律规范规定多个行政机关均有管辖权，如对于销售不合格猪肉产品的行为，工商部门和卫生部门都可以处罚。对此，这两个行政机关在管理权限上存在客观的重叠，因此在其处罚权重叠的部分，亦应当遵循＂谁先发现，谁管辖＂的原则，在前一行政机关作出的处罚决定经法定程序撤销、变更之前，后一行政机关不得再次作出相同或者类似的处罚决定；但是，由于各个行政机关在管理同一违法行为时，其职责和侧重点一般存在区别，因此，在其各自职责范围作出的不同种类的行政处罚，不能被认定为重复处罚。例如，在行政机关对上述违法行为予以吊销营业执照之后，卫生部门还可以吊销其卫生执照。
　　（2）一行为违反了多个法律规范，由一个或者多个行政机关管辖。在此种情形下，该行为属于想象竞合行为，应先依据不同规范得出各自的处罚方式，处罚种类相同的，择一重罚处之，处罚种类不同的，则可以并处。若该违法行为属于法规竞合行为，则处罚机关应当按照＂特别法优于普通法＂等法律效力位阶原则处理。换言之，在这种情况下，最终只有一个法规可能得到适用，并由该法规授权的行政机关予以处罚，若其他行政机关先发现该违法行为的，应当通知有管辖权的行政机关来作出处罚。
　　综上，我们可以对＂一事不再罚＂原则的内涵做如下界定：一般而言，对于行政相对人客观上事实的同一违法行为，只能给予一次行政处罚，但是若该行为同时违法了多个没有竞合关系的法律规范，或者法律授权不同部门可以从不同层面对其享有管辖权，则可以依据相同或者不同的法律规范作出多次不同种类的行政处罚。
　　三、行政诉讼被告人以及管辖法院的选择和确定
　　由于重复处罚的特殊性，在允许相对人对其提起行政诉讼的前提下，首先必须要明确该相对人可以或者应当起诉的被告人。根据我国《行政诉讼法》第25条之规定：＂公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出具体行政行为的行政机关是被告＂，若我们不考虑条文本身规定的不够全面、模糊性等缺陷，仅从字面意义上理解，在因行政机关重复处罚而提起诉讼的情形中，法律在被告人资格方面似乎并未做任何限制或提供任何明确指引——换言之，理论上，行政相对人应当有权对做出处罚的任何行政机关提起诉讼。问题在于，此时该相对人在选择被诉对象时是否具有排他性，亦即，其是否可以同时选择其中一个或多个行政机关为被告？还是说必须同时以所有涉及的行政机关为被告？
　　根据上文所述，行政相对人之所以有权对重复处罚提起行政诉讼，其理由往往并非某一单独的行政处罚缺乏合法性或者合理性，而是根据＂一事不再罚＂原则的要求，行政权力的行使不得具有重复性，对违法行为在同一层面上的法律评价只能进行一次，据此，从整体意义上而言，重复进行的处罚应被认定为失当。因此，理论上，该相对人应当将全部做出处罚的行政机关作为共同被告方能构成适格的诉讼。
　　但是，上述要求对于行政相对人而言显然不尽合理，且过于苛刻。在实践中，相对人对单个行政机关提起行政诉讼往往已然处于劣势地位，若要求其同时对付多个行政机关，则无疑是关闭了其寻求诉讼救济的途径和可能。另一方面，在被告是否适格的问题上，法院享有最终的判断权，且不受行政相对人起诉的限制或者左右——后者仅是启动司法程序的主体，其所诉的被告人只能为法院提供一定的参考作用。此外，由于行政诉讼第三人制度的存在，相对人或法院亦没有必要将所有做出行政处罚的机关列为被告，通过追加诉讼第三人的方式同样可以协调以及处理行政机关重复处罚的问题。
　　据此，基于方便行政相对人起诉的考量，本文认为，行政相对人应当有权选择其中一个或者多个行政机关为被告，法院对此也可以予以阐明，若该相对人拒不变更被告人，则法院一般应当依职权追加其他未被列为被告的行政机关做为诉讼第三人，但是该相对人明确表示服从某项处罚、并且不愿再追究的除外。
　　此外，我们还需要明确对重复处罚提起行政诉讼时管辖法院的问题，包括地域管辖和级别管辖两个方面。由于行政相对人有权选择任意一个或者多个行政机关作为被告，因此，与行政行为经过复议被改变、原告被限制人身自由的情况相同，亦属于存在共同管辖时需要考虑的问题。根据《行政诉讼法》第20条的规定：＂两个以上法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的法院管辖＂，以及第17条：＂行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖＂这一规定，在对重复处罚提起行政诉讼的场合下，行政相对人所起诉的所有被告所在地法院均有管辖权，该相对人可以自行选择向其中任意一个法院提起诉讼。
　　由于做出重复处罚的行政机关可能不在同一辖区，或者属于不同的行政级别——若在诉讼前已经经过了行政复议程序，则情况可能会变的更加复杂。因此，一般情况下，基层法院往往不具备处理此类案件的能力，其协调各个行政部门的能力、以及裁判的权威性严重不足。所以，本文认为，对于此类案件，应当由各个行政机关共同上级所在地的中级人民法院管辖，若其共同上级为省级或省级以上政府或其部门，则应当由对应的最高人民法院或者高级人民法院指定辖区内的某一中级人民法院管辖。
　　四、法院裁判方式的选择与评析
　　行政诉讼案件的复杂性决定了其裁判形式的多样化，根据《行政诉讼法》和最高法院《若干解释》的相关规定，主要可以划分为以下几种：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、情况判决以及行政赔偿判决等。本文认为，在对重复处罚提起的行政诉讼中，法院的裁判方式（在确定重复处罚确实存在的前提下）应当以撤销判决和变更判决为主，在特定的情况下亦可以采用确认（违法）判决或者情况判决等方式。
　　根据上文所述，在对重复处罚提起的行政诉讼中，每一个行政处罚本身可能并没有瑕疵，其可诉性的基础在于，若将全部的行政处罚作为一个整体看待时，则违反了行政权不得重复实施的法治要求（即＂一事不再罚原则＂）。其违法的核心在于＂再罚＂——从逻辑层面上而言，行政机关的第一次处罚并不在此范围之内，理论上不应当受到司法权的审查，乃至于否定性评价。一般情况下，根据＂谁先发现，谁处罚＂这一原则的要求，最先做出的行政处罚通常具有优先性，并排斥后续做出的相同或类似的处罚。然而，由于我们是将所有的行政处罚作为一个整体来看待的，因此，在此类行政诉讼之中，并不存在＂先罚＂和＂后罚＂的区别，每一个行政处罚都属于＂整体违法＂中的一个组成部分，不能分开予以评价——简而言之，＂先罚＂的优先效力并不是绝对的。正是基于这种特殊情况，法院只能在追加全部涉案行政机关为第三人的基础之上，综合评价所有的行政处罚，而后依据＂先罚吸收后罚＂或者＂重罚吸收轻罚＂等原则，依照如下情形做出不同的方式的裁判：
　　（1）后做出处罚的机关事先知道其他行政机关已经做出类似或者相同的处罚决定的，法院应当撤销后做出行政处罚，或要求后一行政机关变更处罚方式；若后做出的重复的行政处罚已经全部或者部分执行，则法院应当在已经执行完毕的部分之内，判决折抵最先做出的行政处罚，并在此基础上依法变更最先做出的行政处罚。但是，如果重复处罚均为罚款的方式，则只能判决撤销后一处罚决定。
　　（2）后做出处罚的机关事先并不知道其他行政机关已经做出类似或者相同的处罚决定的，则法院应当根据＂重罚吸收轻罚＂的原则，判决撤销较轻的处罚决定。若该＂重罚＂决定本身存在合理性等问题，则法院可以在较重的处罚幅度内，直接判决予以变更。折抵和例外的情况同上。
　　（3）若重复处罚不适合直接判决撤销或者变更的，法院可以判决撤销全部处罚决定，并要求多个行政机关在协商一致的情况下，重新作出合并处罚决定。若行政机关相互之间无法达成一致意见，法院可以再自由裁量的基础上，自行选择按照＂先罚吸收后罚＂原则或者＂重罚吸收后罚＂原则，确认某一处罚决定为合法，并且判决撤销其他处罚决定。行政相对人也可以对多个行政机关重新做出的合并处罚决定提起行政复议或者行政诉讼。