领导干部危机管理中政策工具运用面临的困境与策略
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徐爱好 王慧军
摘要：应对公共危机，领导干部往往面临着管制性政策工具运用不灵活、经济性政策工具运用不到位、社会性政策工具运用不全面和信息性政策工具运用不充分等困境。原因是领导干部在思想认识和专业能力上都存在问题，加之政策工具本身及其运行机制不畅等。为此，应以高度的风险意识和责任意识提高政策工具运用底线；以不断创新和优化实现政策工具的科学精准运用；以高超的危机管理能力实现政策工具灵活自如运用；以＂生命共同体＂社会价值构建为政策工具运用营造良好氛围；以更适宜的危机管理监督考核机制为政策工具运用提供制度保障。
关键词：危机管理；政策工具；运用困境；运用策略
中图分类号：C933文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0121-05
基金项目：天津市2019年度哲学社会科学规划课题＂京津冀重大决策社会稳定风险预测与防控机制研究＂（TJZZ19XSX-005）。
作者简介：徐爱好，中共天津市委党校（天津行政学院）公共管理教研部讲师，博士；王慧军，中共天津市委党校（天津行政学院）公共管理教研部副主任，教授。
面对高度复杂且日趋常态化的公共危机情境，如何提高领导干部的危机管理能力成为我们必须面对的重大现实问题。公共危机往往给特定区域的群众带来人身财产伤害或威胁公共安全。领导干部能否正确运用政策工具，迅速、有效地处理危机事件或危机问题，并在危机中不断提升管理能力，维护社会稳定与经济正常运转，成为考验新时代广大领导干部执政能力和应危能力的试金石。
公共危机分自然性和社会性两类危机。自然性公共危机包括地震、火灾、泥石流、自然环境恶化等；社会性公共危机包括战争、罢工、突发公共卫生事件等；两类危机都可能造成群众生命财产损失及生产生活失序，破坏社会秩序，引发社会恐慌。公共危机管理指政府或其他社会组织在危机发生前、危机发生中、危机发生后采用公共权威、组织、信息、评估、制度、舆论、合作、心理调适、激励、惩罚等政策工具，调动一切可调动的资源，发挥政府、市场和社会治理合力，以保护社会公众人身财产安全、维护国家安全和社会稳定。政策工具是政府化解公共危机，实现危机管理政策目标的重要手段和渠道，为政府危机管理提供结构化行动模式，为领导干部危机情境下科学决策提供理论输出的场域。常见的危机管理政策工具可被划分为管制性工具、经济性工具、社会性工具和信息性工具[1]。研究领导干部在危机管理中常见政策工具运用面临困境的主要原因和运用策略，对提升领导干部危机管理能力，增强政府行政能力和公信力意义重大。
一、领导干部在危机管理中常见政策工具运用面临的困境
一是管制性工具运用不灵活。管制性工具是以政府权威为主导，包含规则、标准、许可及禁止、征用、直接提供、法律法规、制度等工具总和，具有强制性、见效快等特征，其在危机管理中占据主导地位，能充分发挥我国＂集中力量办大事＂的制度优势。但是，有的领导干部在运用管制性工具时不能因地制宜、因时制宜，采用粗放型管理、运动式管理，导致危机救治中物资、人员、车辆等资源调配不到位或走极端；有的领导干部利用公权力暴力执法，甚至采取非法措施；有的领导干部喜欢喊口号，搞＂政绩运动＂，真正遇到问题＂报喜不报忧＂，导致＂小问题＂拖成＂大事件＂；有的领导干部违反＂全国一盘棋＂原则，心中装有小算盘，在管辖范围内＂各唱各的调＂。政策工具运用不灵活，严重伤害群众感情，削弱政策效果，降低党在人民群众中的公信力和权威性。
二是经济性工具运用不到位。经济性工具主要应用于特定危机情境下或危机后经济恢复期，利用税收减免、财政补贴、交易、合同、保险等方式，以政府＂有形之手＂推动市场＂无形之手＂，促进经济恢复和发展。经济性工具具有间接性、有偿性等特征。在领导实践中，领导干部在运用此类政策工具时容易犯主观错误。
三是社会性工具运用不全面。作为一種＂扩张性＂权力工具，社会性工具主要由政府动员家庭、社区、志愿组织等社会力量参与危机治理，具有自愿性。随着社会力量的觉醒，社会性工具在危机管理中的作用越来越重要。领导干部在运用此类政策工具时，容易因组织和社会动员准备不足，方式和方法不恰当，导致危机治理中出现紧急动员过度、参与动员不足等情况。紧急动员过度将导致社会资源被过度占用，社会参与热情和精力被过度损耗，社会秩序和社会文明难以有效长久维持。参与动员不足将导致社会资源无法及时有效地集聚，失去危机管理的最佳时机，致使危机伤害进一步蔓延或扩散。
四是信息性工具运用不充分。信息性工具主要指宣传、教育、培训、信息发布、听证、沟通等。随着信息技术发展和新媒体技术应用，信息性工具往往贯穿于公共危机治理全过程。有的领导干部在运用此类政策工具时，惯性思维会导致其采取封锁负面消息或保持＂沉默＂等措施，造成权威信息真空或官方媒体集体失语，加速危机事态的扩张，引发政府自身的认同危机或信任危机；有的领导干部在媒体前＂自相矛盾＂，遭遇群众的＂灵魂拷问＂，权威舆论社会引导失效，引发过激的次生社会舆情产生。
二、领导干部在危机管理中常见政策工具运用面临困境的主要原因
领导干部在公共危机管理中政策工具运用面临困境的产生，有思想认识问题和专业能力原因，也有政策工具本身及其运行机制不畅等方面原因。
1.公共危机防范意识薄弱
科学有效的危机管理来自对公共危机的正确认知。风险认知属于个人对特定风险特征及其严重程度的主观判断。部分领导干部风险认知和风险预测能力较差，更难以将其贯彻落实到具体行动中。有的领导干部缺乏忧患意识，在日常工作中对自己管辖领域的危机防范、法律法规修订、应急预案完善等重视不足，对危机预防宣传、教育、培训等信息性工具运用不足。思想上放松警惕，危机防范缺乏先手，危机应对和化解难有高招。面对公共危机时不能早动员部署，果断采取恰当的政策工具进行风险诊断、风险预警等措施，丧失危机防控的黄金时机。
2.多元主体危机治理思维滞后
随着公民参与的不断加强和信息技术发展，公共危机情境有日趋常态化的趋势，单独依靠政府自身已经很难解决复杂的危机问题。政府管制性工具日渐收缩，而依托社会和市场的社会性工具不断发展。公民参与和社会资源的丰富程度将决定社会性工具的功能发挥效果好与坏。但有的干部危机管理思维仍仅停留在＂管＂上面，忽视社会共治中社会和市场的力量，导致政府管制性工具灵活性不足和社会性政策工具运用失当。一方面，有的干部不重视社会组织建设，不重视宣传、教育、信息公布等信息性政策工具运用，危机管理公共属性难以得到社会主体的认可和共鸣，社会和市场主体公共危机预防意识淡薄，自我保护能力较弱，危机面前更难以建立起危机共治意识；另一方面，有的干部在社会动员时只着眼于短期应急而忽视了长远效应，导致动员过度，侵害了社会公众的合法权益，削弱了社会公众对政府的信任。
3.危机管理政策工具不熟悉、难以掌握
政策及其运行需要多种类型的政策工具来支撑，而公共危机管理要依托于危机情境下政策工具的选择和运行，政策目标才能实现。一方面，虽然政策工具类型本身及其子工具很多，但受政策环境复杂性、政策可操作性和可接受程度多因素影响，特定情境下领导干部可选择或使用的政策工具是有限的；另一方面，危机管理既需要理性思考，又需要危机情境下有较强的适应能力，才能做出科学决策。但很多政策工具运用尺度难以被科学量化和精准把握，而大部分领导干部缺乏对危机管理政策工具理论和方法的系统认知，知识储备少，在危机情境下难以达到＂治大国，若烹小鲜＂的境界，难以根据危机潜在风险程度和政策工具的适度性适当匹配政策工具，更谈不上系统而精细化地展开高效的治理行动。
4.危机管理的责任担当不足
群众的生命财产安全是个体或群体的本能诉求和核心诉求，也是政府公共危机管理的工作指向。有的领导干部在危机管理中摒弃了＂以人民为中心＂的初心和使命，只＂唯上＂，想着＂如何让上级满意＂，在政策工具選择和运用上存在形式主义、官僚作风，搞应付，造成社会动员的精准性缺失和资源配置低效，削弱了政策工具效果；有的领导干部没有大局意识，缺乏危机管理的责任自觉和责任担当；有的领导干部对＂守土有责＂和＂全国一盘棋＂危机管理关系权衡不清，在＂属地管理＂刚性责任制下，为了局部利益而放弃大局意识，导致危机管理信息不通畅、管制标准不统一，地区之间出现攀比等可能引发社会不稳定的现实问题。
这些问题的出现说明危机管理机制有待完善，一是组织合作管理机制有待完善。公共危机具有扩散速度快、破坏性强等特征。危机管理需要采取跨部门、跨区域等协同管理措施。传统的条块分割、区域分割分散化危机治理模式使得领导干部在决策时顾虑重重，难以充分发挥管制性、信息性政策工具的治理溢出效应，形成管理合力。二是监督考核机制有待改善。一方面，因欠缺底气和有效监管，激励广度和力度有限，激励机制停留于表面，＂看上去很美＂。特别是部分不在激励范围内的领导干部却享受了更多机会，让激励机制有名无实，流于表面，伤了真抓实干干部的心；另一方面，事无巨细的＂保姆式考核＂，＂秋后算账＂的工作机制，束缚了领导干部改革创新和将危机细化管理的勇气，让有创新精神的领导干部丧失了斗争本领，只盼着做和平年代的＂守城官＂，不愿做危难时刻的＂冲锋官＂。甚至有的领导干部选择＂慢作为＂或＂不作为＂，用自己的行政方式应对组织考核；有的领导干部宁愿机械式运用管制性工具，也不愿主动选择社会性和信息性政策工具，担心＂不分青红皂白＂被问责，断送政治生涯。
三、领导干部在公共危机管理中常见政策工具的运用策略
1.以高度的风险意识和责任意识提高政策工具运用底线
一是提高对危机管理的重视程度。领导干部特别是＂一把手＂高度重视是危机管理的重要前提。领导干部应站在讲政治高度，深入贯彻习近平总书记关于＂防范化解重大风险＂的精神，增强风险意识，树立＂人民至上＂＂以人民为中心＂的政治意识，一切日常工作都以＂人民生命财产是否安全＂＂人民群众是否满意＂作为检验标准，明确政府在危机管理中的责任担当；二是坚持底线思维增强责任意识。领导干部在日常生活中应坚持底线思维，增强忧患意识，在自己职责范围内做实做细做好规则、法律等危机规则安排或预防制度，做实做细做好宣传、教育、培训等危机预防措施，增强社会资源的整合统一，为政策工具运用提供良好的政策环境和氛围；三是增强大局意识和斗争精神。＂我将无我，不负人民。＂领导干部要带头树立正确的政绩观，在公共危机管理中不断强化大局意识，保持斗争精神，守住危机管理工具底线，发挥组织动员能力，调配最大资源，为社会公众提供最大的公共产品和公共安全。
2.以不断创新和优化实现政策工具的科学精准运用
公共危机管理日趋多元化，管理目标逐渐多样化。奥斯本等人指出，现代政府之诸多失败，＂不在目的而在于手段＂。复杂性危机管理情境需要多元化、差异互补的政策工具组合运用，而完备的政策工具箱将为领导干部提供一系列危机管理的结构化选项。应以政府为核心，遵循＂政策情境-治理目标-政策工具＂思维逻辑，通过经验总结、案例分析等方式，为领导干部提供危机情境下从容选择政策工具的工具箱，并自觉强化对政策工具进行修正、调试与优化。包括用完善的、先进的、高效的政策工具取代不完善、落后的、低效的政策工具；优化不同类型政策工具的排列组合，增强政策工具的协调和互补功能；加强对政策工具效果的评估，并据此对政策工具进一步优化。领导干部在实践运用中，也应根据具体情景，对危机管理工具优化创新和多元化组合系统发力，以实现公共危机管理政策工具与现实的无缝衔接，用实践进一步促进政策工具的更新与完善，提高危机管理整体效能。
3.以高超的危机管理能力实现政策工具灵活自如运用
危机管理中领导干部的知识和能力是关键。一是培养领导干部危机情境下，快速选择恰当政策工具做出科学决策的能力。通过参加专业培训、聘请专家进行辅导讲座等方式，系统构建领导干部危机管理理论知识体系；通过案例库建设，对危机管理案例进行剖析，帮助领导干部发现危机发生的诱因，以及危机发生后显性或隐性风险，各种类型政策工具选择的情境，每一个细节、每一个环节可能引发的风险及应对措施，提升领导干部危机分析能力和政策工具选择与组合能力；加强跨地区、跨部门间危机管理合作与交流，增强领导干部危机管理经验。二是培养领导干部学习能力和危机适应能力。互联网思维、法治思维是政策工具合理运用的前提。领导干部应加强互联网思维，开阔治理视野和思路，利用互联网实现信息联通和危机管理精准研判；提升科学法制思维，在危机管理中合理运用风险研判、风险预警、舆论引导等工具，构建快速应对危机反应机制，在实践中提升领导干部危机源头管理和综合管理能力。
4.以＂生命共同体＂社会价值构建为政策工具运用营造良好氛围
危机管理政策工具运用需要良好的政策氛围。公众觉醒是指社会公众安全意识的提升，以及对安全规则的敬畏，能自觉在思想上行为上抱有安全文化与安全责任。公众觉醒有利于社会自治能力的提升和市场发育，有利于经济性、社会性和信息性政策工具的选择和应用[2]。一是重视危机管理中生命共同体社会价值的建构。重视信息政策工具的应用，充分发挥其危机管理中凝聚社会共识、引导社会舆论、宽慰社会焦虑的作用。以润物无声的方式引发社会对危机治理的情感共鸣，提升社会生命共同体意识；二是通过教育、引导、合作、协商等方式，提升社会公众自觉维护公共安全的意识，激发公众与政府共同维护公共安全、共度危机难关的内生动力；三是探索社会动员机制和方法，总结危机管理中社会动员的经验，以工匠精神和精細化治理理念，探索社会动员的机制和方法，发挥紧急动员、参与式动员等政策工具的制度优势，＂集中力量办大事＂，为公共危机治理源源不断地提供社会新动能。
5.以更适宜的危机管理监督考核机制为政策工具运用提供制度保障
充分发挥好监督考核＂指挥棒＂和＂风向标＂作用，激励领导干部在危机情境下综合运用多种类型政策工具取得管理实效。危机管理中领导干部往往心理压力巨大，甚至超负荷工作。党的十九大报告提出，要＂建立激励机制和容错纠错机制＂。在激励和约束并重原则指导下，危机管理中的监督考核应重激励，慎重处罚[3]。一是精简专项考核工作，简化考核流程和项目，杜绝多头考核、重复考核等，特别是减少＂为了考核而考核＂等问题；二是摒弃必须＂付出生命＂才算讲政治的极端激励思想和机制。扩大激励的覆盖面，改革激励方式和方法。危机管理中的激励应多向在危急时刻坚守岗位，默默付出的领导干部群体倾斜，让更多的领导干部感受到党和政府的关心和关爱；三是增强激励机制的针对性和可操作性，建立危机管理中享受激励的＂干部数据库＂，并制定时间表和激励方案，＂撸起袖子加油干＂，善于运用政策工具，勇于改革创新的领导干部获得与其付出相对等的＂激励＂；四是慎重处罚。对于危机治理中不作为、慢作为或乱作为，利用公权力行私利、贪污腐败、违法违纪等行为，一经查明，坚决给予处罚。但对危机治理中因缺乏经验、先行先试中出现错误的领导干部，要解除他们的后顾之忧，给予他们一定容错纠错的空间，永葆领导干部干事创业的勇气和担当。
参考文献：
[1]唐庆鹏，钱再见.公共危机治理中的政策工具型构、选择及应用[J].中国行政管理，2013（5）.
[2]孙晓晖，刘同舫.公共危机治理中社会动员的功能边界和优化策略[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2020（3）.
[3]赖先进.提升重大公共卫生风险治理能力[J].中国党政干部论坛，2020（3）.