应急财政资金管理框架构想

　　马 骁
　　大型自然灾害往往具有突发性、危害大且危害的影响深远等特征。因此，一个有力、有序、有效应对自然灾害的资金体系应当覆盖减灾(Reduction)、备灾(Readiness)、应灾(Response)和灾后恢复与评估(Recovery)的全过程。在此过程中，政府、企业、家庭和个人等各个利益相关者，都应在灾害管理的不同环节承担不同的责任；此外，还要综合利用各种来源的资金一财政资金、银行贷款、保险资金和捐赠资金，构建＂分散风险、共担责任＂的资金保障体系。一方面将灾害风险分散到事前、事中、事后各个阶段；另一方面要未雨绸缪、集结各方力量，尽快恢复灾区社会经济秩序。
　　多级应急准备金
　　为保证自然灾害发生后的紧急资金需要，可考虑逐渐推动各级政府建立三级应急准备金。以中央政府为例：
　　一级准备足额提取预备费。首先要按预算法的要求，按1－3％的比例足额提取预备费。其次，实行三年期＂滚动式＂基金预算，即以三年为一个周期进行动态调整，上年的预备费结余结转到下年度使用。以2009年全国财政支出7.6万亿的基数，中央一级可保有760-2280亿的预备费，三年累计可达2280-6840亿元。这样，可保证在自然灾害发生之后有超过一年以上的预备财力，即使再发生汶川地震这样的巨灾，也基本可以应对无虞。
　　二级准备调整预算。一旦发生严重的自然灾害，用于灾后恢复与重建的费用往往是天文数字。为此通常需要调整预算，一方面可将治水、防灾、修建有关的经费优先下拨，另一方面也可移缓就急，将其它类似支出集中用于灾害发生地，优先办理灾区重建工程，支持灾后恢复与重建。
　　三级准备发行灾后重建特别债券。在动用预备费、进行预算调整后，若资金仍然不敷使用，则可发行特别债券筹集用于灾后重建所需要的资金。
　　各级地方政府，也应循例建立上述三级准备金。结合我国实际情况，需要同时通过部门预算、人大监督敦促地方政府足额提取预备费，严格控制预备费的非灾使用等。
　　固化财政救灾关系
　　按照＂统一领导、分级管理＂的基本原则，灾害管理属于地方政府的事权范围。因此，灾害一旦发生，应当以地方政府为主，逐级启动相关的应急响应机制。与此相类似，应急财政资金管理也应有一条由地方到中央清晰的、逐级递进的启动路线。结合我国的实际情况，有两条路径可供选择：
　　按灾害级别来决定资金责任归属。按照自然灾害的级别由大到小分为四个级别。可考虑三、四级的自然灾害的管理以地方为主，应急财政责任主要由地方政府承担。二级自然灾害由中央与地方共同管理，地方可承担部分应急财政责任。基本原则是：如果现行分税制下中央与地方财力分配的格局基本不做改变，可考虑按地方常年实际财力和全国平均水平，确定中央与地方财政的分担比例，原则上财力富裕的地区承担的比例大一些，财力匮乏的地区承担的比例小一些。对于一级以上的自然灾害则以中央为主进行管理，相关应急财政责任主要由中央政府承担。
　　按所需资金的大小确定资金责任归属。灾害发生后，如应急抢险费用处于地方政府一级准备金范围内，由地方政府承担。一旦所需资金量超出准备金，则依序向上级政府请求援助。同理，省一级启动向中央政府请求援助也以是否超出了省本级准备金数量为标准。
　　为防止道德风险，此种办法需要将地方政府的报灾准确度与上级政府的财政资助相联系，两者之间吻合度越高，地方政府越可以得到一个更高比例的资助资金，反之，则会得到一个较低比例的财政资助，从而鼓励地方政府准确报灾、善管善用上级财政资金。
　　以一般转移支付形式下达应急资金。由于灾后应急事务的极端复杂性和高度的＂相机决策＂特点，其中部分资金往往难于事前确定出详细标准与项目，因此，上级政府宜以一般转移支付的方式下达资金，不宜详细指定资金的使用方向与用途。
　　明确项目与标准
　　结合当前我国的经济发展水平和政府财力状况，可增加救灾项目，适当提高救灾标准。
　　1、家庭和个人救助
　　首先应对因灾死亡、失踪人员家属和重伤人员进行慰问与救助。汶川地震后，中央政府首次对每名死亡、失踪人员的家属发放5000元的慰问金，此后历次自然灾害如玉树地震、水灾都循例继续。我们的测算表明，5000元的慰问金较之于近年全国水平的年均生活费用支出略高，5年内可作为中央一级的标准固定下来。其次是对因灾致失去依靠，生活陷入困境，急需抚育或赡养、养护者给予临时生活救助。汶川地震后，实行了两类临时生活救助措施，一是对灾民按每人每天1斤粮、10元钱的标准发放临时生活补贴，二是对＂三孤＂人员每人每月600元发放生活费，期限大约在3～6个月之间。需要将以上办法用制度固化下来，同时注意与现行社保体系的接轨，在救助期结束后随即转入当地社保体系。三是对因灾受伤人员的医疗补贴和对因灾陷入困境的、有学生的家庭给予的医疗和助学补贴。现行政策是因灾重伤人员的紧急医疗费用都由政府承担，但后期费用往往缺乏足够保障；教育方面则主要是一次性减免相关费用。
　　2、住房恢复与重建补助
　　目前的政策是按房屋受损的程度给予补助，最高标准不超过6000元／每户，汶川地震以来实际执行的是20000元／每户的标准。尽管如此，这种救助也是象征性的，因为这一资金补助标准不可能满足恢复和重建住房的资金需要。对此，需要采用更加灵活的思路和更加宽广的视野，创新制度以寻求综合解决问题之道。首先，必须认识到住房的私有属性，政府不应该也不可能无偿全额供给恢复和重建资金；其次，多渠道解决灾后民众的居住问题应该成为政策选项。租房、简易过渡房、政府提供的公共住房等均可考虑。对于灾后住房重建资金补助，可从以下几个方面考虑：一是将20000元的政府补助标准稳定下来，发达地区可视本地情况适当调增；二是尽快建立相关的政策性金融体系，对灾民灾后建房提供长期、低息的信贷支持，可考虑的方法很多，如建立专门的住房银行，动用住房公积金发放重建贷款或使用政府性捐赠资金进行住房贷款业务等。
　　3、企业恢复生产经营的救助
　　一是对因灾受损企业给予一定时期、一定比例的税费减免；二是由政府提供专门的恢复重建资金，以低息、无息贷款的方式提供给受灾企业，以助其恢复经营。
　　加强应急财政资金的管理
　　应急财政资金管理不仅需要事先做好各个层面的准备，更需要事后的高效灵活应对。如应急物资储备方面，固然要有平时的储备，也要有事后的紧急采购与区域间的协调联动；为了保证应急财政资金的快速到位，既要建立各级财政的应急启动机制，又要建设备用支付体系，用于满足极端紧急情况下的需要。
　　另外尚有两点需要说明，一是由于应急以及紧随其后的灾后恢复与重建的复杂性与长期性，所涉及到的资金远远不是单纯的财政资金所能应对的。从目前的情况看，灾后恢复与重建对于政策性金融的需求非常强烈，需要在适当的时候重建我国的政策性金融体系。二是应急财政资金管理除了受制于当前财政体制以外，还在相当大的程度上受制于应急管理体制本身，从某种意义上讲，当前后者已成瓶颈式的约束因素，急切需要呼吁根本性的改革。