两轮扩内需政策实考
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喻 湘
比较
1997年亚洲金融危机以后，我国政府在1998年果断采取扩大内需的积极财政政策：一是增发长期建设国债，加快基础设施建设。1998—2004年问，我国共发行9100多亿长期建设国债。二是扩大消费、促进出口和体制改革。先后四次全面提高机关事业单位人员的基本工资。三是把医疗、教育、住房三大市场化改革作为扩大内需的配套措施。市场化改革后，医疗、住房、教育成本全面上升，在当时对于刺激消费和扩大即期消费起了很大作用。
2008年，世界金融危机蔓延。我国新一轮扩大内需的积极财政政策有五大着力点：一是增投资。二是减税收。三是涨工资。四是促就业。五是扶农村。
比较1998年和2008年相距十年的两次扩大内需和积极财政政策的实施，可以看出：
1是着力突出经济结构调整昀任务。十年之前的＂扩大内需＂，主要的目的就是＂总量扩张＂，而无所谓＂结构调整＂。因为经济总量本来就不大，只能把＂总量扩张＂放在第一位。可以清楚看出，新一轮的宏观经济政策调整，主基调已由＂总量扩张＂转移到＂结构调整＂。
2是着力突出倾向民生的投资方向。1998年开始，国债资金最初的主要投向是农林水利建设、交通通信建设、城市基础设施建设，后又转向以西部大开发战略为主的西气东送、西电东送、南水北调和青藏铁路等项目建设。而此次的4万亿投资，主要将加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等，以实现民生改善和经济发展的双赢。
3是着力突出拉动居民消费的政策力度。1998年的扩大内需，拉动的主要是以政府投资为主的工程消费。对居民消费而言，没有明显措施。甚至是，把医疗、教育、住房三大市场化改革作为扩大内需的配套措施，直接导致医疗、住房、教育成本的全面上升，居民消费预期不升反降。而此次为应对金融风暴，已经或即将陆续实行的提高最低工资标准、减轻居民税收负担、上调退休人员基本养老金、提高低保标准和低保对象补助水平、医疗体制改革、＂家电下乡＂补贴、较大幅度提高水稻和小麦的最低收购价格等一系列相应措施，将直接促进居民增收，增强消费信心。
4是着力突出统筹兼顾的发展思路。上一次的扩大内需，从1998年直到2001年，国债资金的投向才明确提出倾向于西部大开发战略。而从新一轮扩大内需方案来看，调整城乡、中西部地区的收入差距从一开始就成为政策亮点。十大措施都明确强调投资要更多地向中西部地区、农村地区、贫困地区倾斜，体现了党中央千方百计破除城乡二元经济和区域二元经济以实现均衡发展的决心。
据上分析，上一轮扩大内需着重强调的是总量扩张，要求是＂快＂；而新一轮扩大内需的核心是优化结构、提高质量、均衡发展、改善民生，核心在＂好＂。可以说，这是发展模式的一次重要创新，是发展理论一次新的升华，是发展周期一次新的开始，是贯彻落实科学发展观的本质体现和重要实践。
问题
要抓住新一轮的政策机遇，就必须认真总结上一轮扩大内需政策的经验，着力研究并努力破解当前湘潭市财政管理中存在的矛盾和问题。这些问题集中表现在四个方面：
1公共财政职能的缺位。1998年以来，湘潭市财政走过的是一条从＂吃饭型＂刚刚向＂建设型＂过渡，又直接转向＂公共服务型＂进军的发展道路。在这其中，向＂建设型＂过渡，恰恰依靠的就是上一轮扩大内需和积极财政政策的实施。但其经历的时间太短，效果不充分，加上湘潭在经济建设和发展领域的历史欠帐较多，湘潭财政向‘公共服务型＂转变的努力就一直处于＂贫血＂状态，上学、治病、就业、养老这几座＂大山＂难以搬除。因此，在新一轮扩大内需中，财政部门要致力解决好公共财政缺位的问题。
2原有发展模式的隐忧。在上一轮经济发展中，湘潭市与许多城市一样，都依赖于高能耗、高污染的行业驱动GDP的增长。必须承认，通过加大资源投入、拉动经济增长的发展模式已难以为继。因此，在此轮扩大内需中，财政部门如何通过财政资金引导，破解这些长期制约我市经济发展的体制性、结构性矛盾，调整经济结构、转变经济增长方式是需要首要考虑的难题。
3投融资体系的瓶颈。一方面，企业特别是中小企业融资难的问题十分突出。另一方面，城市基础设施资金严重缺乏，融资渠道单一，财政债务负担重，再融资难度很大。
4项目管理的漏洞。资金如何争，是一个问题。而争来了如何管理好，却是一个一直没有解决好的难题。从上一次的扩大内需和积极财政政策实施过程看，首先，项目申报缺乏系统论证。在申报项目时，没有一个整体的项目规划，上报的项目多而散。同时，申报的项目过分注重经济效益，而忽略了产业结构、科技、民生和环境等因素。其次，资金分散使用情况严重。撒胡椒面的资金使用方式，虽然面面俱到、平均分配，人人手里都有一星半点，但于不成大事。最后，项目资金缺乏有效的监管。由于项目过多、过细和资金管理的权限和责任分散，财政部门难以进行充分的调研和考察，以及科学的分析和评估后拨付资金，只扮演了＂出纳员＂的角色。
出路
目前，对接中央新一轮扩大内需政策，必须坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题，从五个方面探索湘潭市财政发展的新路径。
1把科学发展落实到项目上去。集中财力办大事是财政工作始终坚持的重要支出管理原则。在财政财力有限的情况下，把科学发展落实到项目上去。中央4万亿的投资，湘潭财政部门要主动加强与相关部门的联系和衔接，力争让能够真正推动我市经济快速发展的大项目、好项目，进入国家规划笼子。同时，可以试行上级财政转移支付专项资金打捆使用的办法。
2推进政府投融资体制改革。通过清理国有资产、国有土地和财源建设，尽快整合市属国有资产，并以此为基础，为高质量组建全市的投融资债务管理中心提供资本保障。打造并利用好投融资债务管理中心这个主体和平台，加快推动＂五化发展＂，即投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化的发展。同时，要逐步实现政府投融资管理体制的＂五大转变＂，即城市投融资从政府主导向市场多元主导转变；从政府举债向资本运作转变；从间接融资向直接融资转变；从相对封闭到更加开放的机制转变；从无偿投入向有偿回报转变。并建立完善从资金筹集、资金运行、资金监管到债务偿还的全程预算管理制度。
3加快助推＂两型＂社会建设。要通过财政资金投入导向，引导投资项目的定位。要着手制定并完善扶持＂两型＂产业发展的财政性政策措施。
4打造民生资金投入保障机制。一是加强社会保障制度建设。二是促进公共服务均等化。三是加快推进安居工程。同时，要进一步探索和创新民生资金投入的长效机制，建立投入和服务挂钩，直接补助与激励引导相结合的良性循环机制。
5重点加强对中央投资及项目的全程监管。如，在中央资金项目申报时，加大财政参与力度，建立财政投资项目民主、科学的社会化评价体系；适时启动财政投资的绩效评价，建立财政资金追踪问效体系，可积极尝试把投入产出效果、土地集约利用、环保、工程质量、竞争中的公平公开问题作为考虑因素综合评价项目的实施效果，作为财政拨付资金的依据。