浅析行政事业单位组织层级内部控制
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【摘要】改革开放以来，我国经济发展取得巨大成就，业已成为全球第二大经济体，面对这一千载难逢的战略机遇期，作为承担公共管理和社会职能的行政事业单位，必将承担着重要的历史使命，为此，现阶段行政事业单位内部控制建设有着十分重要的理论价值和现实意义。以此为背景，本文基于内部控制视角对我国行政事业单位内组织层级建设存在的问题和相应对策进行了探讨。
【关键词】内部控制;行政事业单位;组织层级
2012年，财政部下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），标志着我国行政事业单位内部控制规范体系的形成，是行政事业单位内部控制制度发展的里程碑。行政事业单位内部控制是指单位为实现经济活动合理合规、国有资产安全完整和使用效率、会计资料信息真实完整、预防社会公共资源和资金分配的舞弊和腐败、提升公共服务能力和管理国家的水平等目标，结合单位实际情况，遵循全面性、重要性、制约性、适应性的原则，通过建立健全管理制度、制定实施措施和执行程序，保证包括单位负责人在内的全体工作人员共同参与，对单位经济活动所涉及的各种业务和事项的风险进行全面、全过程防范和管控。
一、内控控制组织层级
单位的组织层级就是行政事业单位所处的内部环境，其中包括组织架构体系、监督机制、人力资源、执行机制等。在政治因素、社会道德水准、内部控制标准体系等外部环境相同的情况下，单位内部环境建设直接决定内部控制能否取得良好效果。现阶段，多数行政事业单位往往更倾向于单位预算控制、收支控制、资产控制等业务层面建设，忽视了至关重要的内部控制的组织层级建设。
二 、内控控制组织层级存在的问题
目前，我国行政事业单位管理制度政出多门，操作性差;小金库、假发票现象层出不穷;三公经费问题居高不下，这些现象都是内部控制水平普遍不高的表现，其中组织层级不完善具体表现为如下方面：
（一）内控工作人员素质低下。建立内部控制与组织层级工作人员的专业知识、有效经验、专业技能以及职业道德密切相关。现实中，不少行政事业单位的内控人员职业素养偏低，专业水平参差不齐，难以胜任复杂多变的内部控制管理，其中，会计人员职业素养不仅包括财务会计、财务管理、审计、税务等理论知识，还包括丰富的经验。但由于长期以来的客观条件及主观因素的制约，会计人员侧重于学习会计理论知识和账务处理，没有从更广泛和开放的视角思考内部控制体系的完善，从而在一定程度上影响了单位内部控制体系的完善。
（二）组织架构体系不合理。组织架构也就是单位机构设置及权责分配。机构设置应包括决策机构、执行机构和监督机构以及这三者之间的权责分配，组织架构体系不合理会导致单位无法识别和分析风险，降低日常监督和专项监督的力度和效能。从内部控制角度看，我国尚存在行政事业单位组织架构不合理的现象，主要表现在权力分置上，有些单位负责人掌握着单位的人财物权，由于职责分离不够，导致单位负责人凌驾于内部控制之上，既无人牵制，也无人监管，控制制度和设施被架空，实现内部控制更无从谈起，例如，截止2012年，河南省4任交通厅长前＂腐＂后继就是因为决策、执行、监督权力几乎集中在厅长一人之手，组织架构体系极其不合理，厅长利用职务之便贪腐所致。
（三）内部监督机制不完善。行政事业单位内部监督机制不完善，严重忽视内部监督工作。目前，我国部分行政事业单位的监督机构设置存在明显的缺陷，具体表现在内部监督机构与执行机构混合，难以保证内部监督的独立性;内部监督机构在单位行政层级中所处地位较低，难以保证内部监督的权威性，这样，内部监督就无法有效行使其职能，监督效果也大打折扣。此外，行政事业单位内部监督仅依赖于特定时间、特定部门、特定项目的监督，没有将监督机制贯穿于日常经济活动中，监督职责流于表面，难以发挥监督作用，从而造成决策失误、保障不及时、供应不到位、开支不合理的现象。
（四）单位内部风险评估体系不健全。风险评估是内部控制的重要环节，内部控制建设的主要内容就是分析控制环境和业务活动的风险，识别关键风险点，然后根据实际情况设置控制方法并监督执行。现阶段，我国行政事业单位风险评估体系存在的问题有：一方面，风险管理意识薄弱。目前，我國行政事业单位面临着公信力丧失、权力失控、行政行为不当、贪污舞弊、行政效率低下等风险，但部分行政事业单位对这些风险并不是非常重视;另一方面，风险评估机制存在漏洞，例如：对风险的预估与实际情况相差甚远，导致造成不必要的严重后果等。
（五）信息沟通渠道不畅。单位信息沟通包括纵向沟通渠道和横向沟通渠道，纵向沟通是指单位上下级之间传递信息，横向沟通单位平级之间传递信息，很多行政事业单位纵向沟通渠道不畅，例如：单位财务部门每月未及时编制预算执行情况表，忽视预算执行情况和预算的差异，找不到两者差异的原因，单位领导不能及时、全面掌握有关情况，不能作出科学预算决策。此外，横向沟通渠道也存在不畅，比如：财务部门预算会计与经费会计不能就经费收支情况进行沟通，因而不能及时、有效地反映经费收支情况存在的风险，将有损预算的准确执行。
（六）单位内部信息化不完善。内部控制信息化建设的核心就是数据共享，现阶段，我国不少行政事业单位信息化建设水平还处于单机系统水平，单机运行具有独立性，各部门只能独立使用各自独立的软件和硬件资源，单位整体信息不畅通、不共享，从而影响信息的公开透明，因此，单机化的信息技术环境会阻碍通过信息化的技术实行内部控制。此外，没有上级统一维护的数据交换、保存、备份会导致个人徇私舞弊，例如：私下删除单位资产记录，将资产据为己有。
三、加强行政事业单位内部控制组织层级建设对策
（一）加强职工对内部控制的认识，构架内部控制建设领导小组。行政事业单位内部控制实施需要单位＂一把手＂作为内部控制实施责任人，全过程由单位负责人来部署和安排，如果单位负责人抵触内部控制建设，即使已建成的内部控制体系在实施过程中也会碰到诸多困难。有了单位负责人的支持，单位还应当组建项目建设实施小组，由于内部控制系统涉及整合单位现有和将来的内部管理系统，其实施需要相关领导小组工作人员有全局的视野和高瞻远瞩的策略。内部控制系统的实施不是一次性的模型，它包括持续的发展和重新设计，每一次业务流程的重构或更新都是内控系统的持续改进和进一步精化。因此，没有一个理解单位全面架构的内部控制建设领导小组，实施内部控制系统将很难获得成功。
（二）加强内部控制政策宣传和培训。高質量的内部控制来源于高素质的内控建设队伍，内部控制建设人员的专业知识水平、分析判断能力、工作经验都对内部控制建设有重要的影响。内部控制建设人员不能停留在已有的知识和经验而固步自封，因次，加强内部控制培训，培养和保持一批高素质的内控人员，是建设内部控制的有效措施。同时，内部控制建设需要争取单位领导乃至单位上下的理解和支持，让全体职工理解单位领导对建设内部控制的决心，掌握内部控制的基本理念，并且应当让他们知道内部控制建设领导小组在哪些方面需要他们的密切配合，因此在加强内部控制建设领导小组工作人员培训的同时，加强内部控制政策宣传也非常必要。
（三）充分发挥内部控制的内部评价和外部监督机制。行政事业单位管理层应对单位部门控制设计的有效性和内部控制执行的有效性进行评价，对于内部控制的高风险点和薄弱环节，应有针对性地修补管控过程的漏洞，从而实现内部控制系统的不断完善。此外，行政事业单位具有全民所有制的经济性质，因此，行政事业单位内部控制不能仅依靠内部评价和内部完善，更需要政府有关部门构建严密的外部监督体系，政府财政部门、审计部门以及纪检监察部门应建立高效顺畅的工作协调机制和信息共享制度，形成相互协调、紧密衔接的综合监管机制。将单位内部控制建设作为预算安排的参考依据以及单位领导考核的内容之一。
（四）加强内部控制信息化建设。内部控制信息化可以促进内部控制建设与信息化工作同步发展，将内控理念、控制程序、控制措施等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而实现单位预决算和核算一体化管理、加强资金和资产使用效率、实时监控财务信息并为科学决策提供优质服务。因此，行政事业单位可以选取技术稳定成熟、功能强大、操作简单、安全可靠的信息管理平台对行政事业单位财务运行状态进行全方位、全过程、动态化管理，降低人为因素的影响，促使内部控制规范的落地。
（五）强化绩效考评制度。绩效考评是指行政事业单位对承担职责各级管理人员工作成绩做出价值评价的过程，绩效考评制度是激励约束一个单位或一个团队的重要手段，能够加强全体职工的管理与监督、激励与约束。行政事业单位应该实施绩效进行激励约束，尤其是内部控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，进行跟踪检査，并将考核结果与物质奖励、职务晋升等结合起来。考核不仅要对严格落实内控制度的进行表扬和鼓励，还要对内控制度不落实造成的决策失误、保障不及时、供应不到位、开支不合理的相关人员进行罚款或者降级。
四、结论与展望
加强行政事业单位内部控制管理是一项综合的系统工程，需要从多方面入手，多管齐下，标本兼治，在提高财务人员职业胜任能力、构建单位内部控制制度的同时，还应建立内部控制体系定期复核制度，及时发现问题加以改进，对于内部控制运行流程可以由内部审计部门或聘请第三方审计定期或不定期地予以审查，充分发挥审计部门的监督作用。
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