多中心治理下的城市生态环境治理机制的分析
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【摘 要】当前，由于经济和社会发展，能源消耗急速上升加之忽视环保的重要性，由此引发的环境问题日益严重，环境治理形势严峻。本文基于对宜春市城市环境治理的研究，通过典型案例分析，针对宜春市的城市环境保护出现的问题，提出了在宜春市进行城市环境进行多中心治理的的思路。在经济快速发展的背景下，＂多中心治理＂刚好与宜春市环境治理问题相契合，将政府、企业、社会公众三方主体结合，形成平等、博弈、相互制约为特征的＂多中心＂治理机制，实现科学决策，有利于进一步完善多中心治理体系，促进经济社会发展与城市生态环境和谐共处。
【关键词】环境治理；城市环境；多中心治理
案例
2016年4月3日，宜春中安实业有限公司在暴雨期间，将厂区的含有大量重金属的废液偷排入袁河中，造成袁河及仙女湖造成水严重污染，镉、铊、砷等重金属严重超标，河水不能正常使用，由于新余市第三水厂是从仙女湖取水的，不得不停止取水，造成新余市部分城区长时间停水，给人民群众生产生活带来极大的不便，破坏了正常的生产生活秩序。
事件演进
4月3日至12日，新余市饮用水严重短缺。4月3日下午5点左右，源头在武功山的袁河，部分死鱼出现在分宜县所辖的水域。新余市仙女湖位于这条河的下游区域，新余第三水厂将该水域作为取水的区域之一。相关部门为了分析原因，采集水样并进行化验，通过调查发现大量镉元素存在于仙女湖水域中，该区域水质超标。几天之后，我们从监测报告中发现，镉超标现象出现在该区域，并且形势愈加严重。当时第三水厂的取水点并未出现水质污染现象，但随后晚些时候新余停止了向仙女湖供水。7日凌晨重金属浓度数值出现较大的变化，因此供水一直处于停顿状态。随后，环境保护部针对处于镉超标严重的新余市仙女湖水污染停水事件，启动了针对环境污染事件的调查程序。环境保护部抽调精兵强将组成调查组赶赴污染发生地指导当地政府开展应急处置工作，并在此基础上进行了污染源排查、应急处置和供水保障工作，最大程度降低污染事件带来的不利后果。2016年4月12日，新余市将环境污染事件处置完毕，开始正常供水，结束了停水的临时措施。出动消防车为受影响居民供水。 江西省检察院向江西省环境保护处了解到肇事企业已经关停的企业，它的名字叫宜春中安实业有限公司归属于宜春市辖区。通过调查，今年3月6日至4月5日，为了规避相关部门的监管，中安实业有限公司隔一定的时间排放未经处理的污水，造成重金属严重超标的污水排出，造成相关水域镉、铊、砷等元素严重超标，造成水质污染，直接导致新余市第三水厂无法从仙女湖正常取水，该市部分城区由此无法正常供水。从省人民检察院了解到江西省三级检察机关已经介入到该事件的调查中，尽快得出调查结论，并根据结论依法依规对相关单位和人员进行追责。环境污染事件引起的风波已经平息了，这起由相关涉事企业通过偷排污水引发的环境污染事件，让人深思，直接使下游城市饮用水出现异常并造成长时间的停水，严重影响了社会生产生活秩序。虽然政府相关部门紧急制定了一系列的应对措施，果断处置了水污染事件，在较短时间内恢复供水，但污染事件也给城市带来了较大的痛苦。相关领域专家在总结这次突发事件的时候，觉得事件带来的教训深刻，要求城市要加强供水和净水公共设施建设，提升应对环境污染突发事件的能力。并且要时刻保持警觉，对容易造成环境污染的微小事件保持警惕，防微杜渐，树立预防污染是最好的应对这一理念。
问题
这是一起典型的以企业偷排污水导致的污染水源的环境污染事故。
综合分析
政府：政府有发展经济和维护生態环境的重任，但是在巨大的经济发展压力下，会忽视环境保护的责任，陷入唯GDP论的错误政绩观中。具体表现为环境应急事故监测能力不足、用于开展环境监测工作的资金缺口大、部门之间缺乏联动合作、信息发布形式过于分散，只重视发挥政府部门的作用。企业：企业对利润的极度追求，加之违反环保法规的成本比较低，处罚较轻，让企业无视环保问题，偷排污水致使水污染事件发生。公共大众：虽然有维护自己合法权益的动力，但是由于群众因为他们的监督权没有切实地履行，加之监督的力度不足，无法维护自己的合法权益。
针对性的对策
政府层面：
1、政府要转变发展观念，切实让生态环境处于健康状态。生态环境具有公共性，良好的生态环境是地方发展的基础，是最基本的民生工程。要遏制环境污染严重的趋势、提高打击环境污染行为的力度、拿出壮士断腕的决心，切实治理好环境污染问题，推动环境污染治理问题得到根本改善。坚持可持续发展，必须坚持科学发展，着力构建健康的生产生活方式，切实减轻环境负担，维护良好的自然环境。促进人类和自然和谐相处、积极打造生态环境良好的示范区，推动建设资源节约型、环境友好型社会建设，推行低碳、节约和循环使用的理念，重点查处环境污染事件，震慑少数破坏环境的犯罪分子，提升环境治理能力、建设好生态防护工程，着重从以下几个方面入手，为维护生态安全指明前进方向。在经济社会发展各方面的布局中要体现生态文明，并且在在制定各级各类规划和完成各项工作中要牢固树立保护环境的意识，书写好推动高质量发展这篇大文章。始终坚持可持续发展，坚持绿色发展，维护好良好的生态环境，为子孙后代留下青山绿水。切实让绿色指标在全部指标中的权重提高，推动建立绿色GDP的体系，让绿色发展的理念在各地开花结果。让保障人民健康和改善环境质量成为有约束力的指标，为绿色发展提供制度保证。实行最严格的环境保护制度，切实保证水资源在内的一切资源的安全，杜绝发生重大环境污染事故。建立省以下环保机构实行垂直管理制度，依法依规保障他们执法权的独立性。切实推行包括空气、水资源、土地污染防治计划在内的各项行动计划，实施生态修复工程，切实遏止生态环境恶化的势头，坚守维护良好生态的底线。保护与发展并不是非此即彼的关系。我们要加深对规律的认识，切实意识到，绿水青山也是重要资源，在保护生态环境中发展产业，通过产业发展为保护生态环境提供物质保障。切实重视绿色发展、推动循环发展、坚持低碳发展理念，是未来的发展方向，具有光明的发展前景。发展潜力巨大，我们要高度重视，切实把看不见的优势转化为现实的资源，在经济转型升级中发挥应有的作用。
2、改变官员考核机制。出台了《关于开展＂四风＂突出问题专项整治和加强制度建设的通知》，坚决纠正＂唯GDP论英雄＂。从这一点上说，重申纠正唯GDP论，是对于现实经济社会发展的及时纠偏。唯GDP论，重点不在GDP而在于唯。反对唯GDP论，不是说明经济增长不重要，而是要平衡好经济增长和社会利益的关系，经济发展和保护生态环境的平衡，真正做到改善民生。毋容置疑，经济发展在考核体系中的指标过大，会出现不少问题，导致面子工程的产生，导致大量重复建设，加剧环境污染的形势等，使得经济增长而产生的效益极大降低。由此可知，唯GDP论下的人事管理制度，阻碍了政府职责的有效行使。所以，要积极纠偏，推动政府职能转变，实现政府由管理者向服务者转变。打破唯GDP论不是最终结果，我们最终是要建立一套科学的官员考核评价体系，实现对政府工作人员的业绩考核。要实现让民众成为官员任职和工作考核的主考官。形成一套更具多元化、开放化、科学化的官员绩效考核评价体系。让唯GDP论成为过去，淡化GDP在官员考核评价中的权重，为改革发展创造机会。它不只是一个考核权重的变更，更是观念的转变，打破传统的由上至下的考核评价模式，变为更加多元、民主的官员综合考核评价体系。最近，多个地方响应号召，破除唯GDP论，创立了公民幸福指数、绿色GDP、民生发展指数等新的考核指标。虽然这些改革尝试有一些成效，但建立科学合理的评价指标体系，积极畅通民意表达渠道，真正实现让人民群众说了算才是最终目标。让民意的分量在官员心中形成如山的压力，才能让政府成为公共利益的保卫者和公共产品的生产者，切实让纠正＂唯GDP论英雄＂活动真正成为推动改革，实现高质量发展的强大动力。
3、严厉打击破坏环境的行为。将打击破坏生态环境的刑事犯罪行为作为服务美丽宜春建设的重要抓手，坚持依法从严打击，认真履行责任和职能，依法办理涉嫌污染环境、破坏生态的违法违规行为，形成对生态违法犯罪行为的高压态势。对于党和政府高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的重大案件，可以实行挂牌督办、提前介入等措施。对给国家、集体财产造成损失的，要依法提起刑事附带民事诉讼，切实用果断、刚性的硬举措来遏制环境污染活动。同时，相关部门要积极开展生态环境领域刑事诉讼法律监督工作，组织开展破坏环境资源犯罪专项立案监督行动，切实防止和纠正有案不立、有罪不究、立而不侦、以罚代刑、降格处理等问题，确保法律的权威性和可执行性。
4、发挥科技的作用，对排污口进行在线检测。随着科学技术的不断进步和经济社会快速发展，给社会群体带来巨大改善。为解决这些问题，污染源自动监控系统应运而生并发挥着巨大的作用。污染源自动监控系统由自动监控设备和监控中心组成。其中，在线监控智能设备是安装在污染源所在地用于可以监控污染物排放情况的设备、流量计、污染治理设施运行记录和数据采集传输仪等仪器、仪表，是污染物防治设施的组成部分；监控中心是指环境保护部门通过通信传输线路与自动监控设备连接用于对重点污染源设施自动监控的计算机软件和设备等。其具有自动、实时、在线等特性，可以实时提供海量可靠的排污口监测数据信息，保障其在环保检测工作中充分发挥＂千里眼、顺风耳＂的作用。要高度重视它的作用，充分利用其所具有的准确性、及时性以及海量性等特点，紧密结合并运用到现场执法检查、实地检测以及排污费征收等重点领域，同时要配备完善的移动监控执法系统，做到实时在线数据人人关注、治污设施运行准确掌握。要增加相关人员培训机会和实践经验，掌握其使用范围、运行原理和注意事项，能够及时准确掌握系统应用范围，处理在日常运维中可能出现的问题。通过跟随运维公司不间断开展日常安装维护和在线数据比对能够熟练掌握存在的问题。要加大执法监管力度，重点检查采样点放置是否准确、管线布置是否合理以及是否有其它不明显偷排口，切实杜绝可能存在的通过暗沟暗渠偷排等途径来逃避在线监控管理现象。强化对运维商的监管教育，对发现的改动设备数据、错时运维以规避检查等问题要严格从重查处，多角度多层面合理规范化运维自动监控系统。站在环保大格局建设的角度上，加强培训教育和实践锻炼，加强与安装企业和运维商的沟通交流，加强现场检查和考核监督力度，并加大推广应用范围，借助这一高度信息化平台，改变基层环保事多人少忙不过来的现象，通过不间断地在线监控和不定时突击检查，真正将基层环保工作推上一个更高的高度，提升环保监管水平。
5、加快升级城市排水设施设备，着力提升城市应对突发环境污染事件的本领。就加强城市供排水设施建设和治污设施建设，提升城市排污治污能力，为应对污染突发事件提供物质基础。加强城市应急备用水源地建设，统筹考虑本地水与外调水、地下水与地表水，按照满足7天以上应急供水需求，认真制定建设方案。完善城市供水管网体系，改造管材落后、管道锈蚀老化、跑冒漏水严重的老旧供水管网，采用抗震性、抗压性、耐腐蚀性好的新材料、新工艺，降低管网漏损率。供水水质不达标或供水系统不完善的市、县，要提升制水工艺，完善水质监测设备，构建从源头到用户的供水安全保障体系。
企业层面：
加强环保检测，要严格按照法律法规办事。切实履行环保第一责任人的责任，购买先进仪器对环境污染进行检测和治理，并自觉接受政府相关部门的管理和社会公众的监督。发生环境污染事件时，要立即采取必要措施，防止污染范围扩大，并积极向政府有关部门报告，请求支援和帮助。并积极协助他们处理环境事故，事故处理后，要积极查明原因，总结教训，并制定有针对性的措施防止事故再次发生。制定完善工厂涉及环境保护的规章制度，严格执行，并加强日常的监督和检查，发现违反规定的行为要严肃处理，绝不姑息，本着对政府和人民高度负责的态度，将工作做细做实，切实履行好自己的责任，做到尽责尽职。
公众层面：
发挥群众的主体作用，新上马的污染企业要征询群众的意见。处于社会大调整、大变革时期的中国，国家发展和生态保护之间的矛盾日益激化。而这是现时中国的实际情况，并不是危言耸听，在和相关领域专家沟通交流后对我国环境污染的现状有着清晰的认识，困难很多。中国正经历着大部分国家工业化过程中必经的阵痛。环境保护形势紧张：环境污染事件不断出现，环境保护工作处于忙于应对时期，工作主动性、积极性不强，许多危害群众健康的环境问题没有从根本上得到解决。从社会大众维度来看，民众的环保意识和环保知识都需要大幅度提高。在环境治理这个难题上，政府、企业、公众三者的缺乏必要的互动。可以概括为以下几点。首先，没有落实公众的环境知情权。政府、民众、企业之间的信息互动性差，企业的环境治理信息没有进行有效公开。让环保信息定期公开披露，让公众知情权写进法律法规中，让环境公共事务上的权利、责任和义务意识进入社会大众的心上。其次，切实落实公众的环境参与权和环境监督权。要让公众参与才能发现环保问题之所在，只有让公众自由表达自己的环保诉求，才能维让自己的合法权益得到维护。最后，要不断完善环保组织，专业的非政府组织可以提供专业的环保服务，但要不断在数量、影响力、规范性方面提高我国的民间环保组织的能力。要切实保障公众的合法权利，让他们有环境知情权、参与权和监督权等权利。要把环保信息公开制度做好，通过电视、广播、报纸等传统媒体和QQ、微信、抖音等新媒体，形成不同的环境信息公开体系。要为公众参与影响环境的重大项目决策创造条件，建立健全重大项目环境保护的公众咨询制度，积极探索建立公众参与环境保护的新途径、新方式、新制度。要建立环保问题的信访投诉机制和公益诉讼机制。要建立和完善社会力量参与环境保护的工作机制，鼓励发展民间环保组织，积极壮大环保志愿者队伍。吸引高水平的环保人才，也要调动关注环保的各阶层人们的热情。激发全社会关注环保工作的热度，让所有人公民都来关心、爱护环境，真正让大家重视环境保护，督促企业履行第一责任人的责任、让政府履职尽责，做到各负其责、各尽其职，才能切实解决环境保护这个问题。
在当前环保形势严峻的情况下，中央强化环保督查，加大对地方政府的问责力度，涉及到的利益相关者们要通力协作，形成合力，政府、企业、公众要进行互动，大家团结起来为了同一個目标而努力。在法律法规的轨道下，进行合理博弈，以实现各方利益最大化，推动实现高质量发展目标，推动绿色发展，促使经济发展与生态环境良性互动。
【参考文献】
[1] 刘淑妍，《公众参与导向的城市治理--利益相关者分析视角》，同济大学出版社.
[2]崔浩，《环境保护公众参与研究》，光明日报出版社.
[3] 李建琴， 农村环境治理中的体制创新——以浙江省长兴县为例.