生产安全事故应急预案管理办法解读
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2009年4月1日，国家安全生产监督管理总局局长骆琳签发总局第17号令，《生产安全事故应急预案管理办法》(以下简称《办法》)于2009年5月1日起施行。该《办法》对生产安全事故应急预案(以下简称＂应急预案＂)的编制、评审、备案、实施奖励与处罚等作出了相应的规定。
背景与意义
应急预案编制作为加强我国应急管理、预防和控制突发事件发生的一项基础性工作，在党中央、国务院的高度重视下，近几年有了较快发展。在国家层面，国家生产安全事故专项预案和部门预案进一步健全；在地方层面，县级以上政府及部门应急预案编制工作基本完成；在企业层面，中央企业和高危行业生产经营单位全部完成了应急预案编制工作，其他各类生产经营单位应急预案编制工作也都有所加强。
但是，目前预案编制也存在着一些问题：应急预案编制缺少相应的规范性规定；生产经营单位编制的应急预案普遍要素不全、针对性不强、可操作性差；预案之间相互不衔接，难以发挥应有的作用；应急预案备案管理缺乏统一的规定，有的生产经营单位进行备案，有的不备案，影响了预案质量；有关应急预案的演练、修订没有具体规定，影响了预案的可操作性。
为进一步规范和加强应急预案管理，完善应急预案体系，解决存在的问题，根据《中华人民共和国突发事件应对法》，国家安全监管总局结合安全生产应急管理工作实际，制定了《生产安全事故应急预案管理办法》，对应急预案工作的各个环节进行规范。
实施要点
《办法》共分7章39条，包括应急预案的编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订等工作规范。
1.应急预案的编制
应急预案的编制是保证应急预案质量的基础，编制应急预案的要求在《办法》中有详细的规定，一是符合有关法律、法规、规章和标准的规定；二是结合本地区、本部门、本单位的安全生产实际情况及危险性分析情况；三是应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施；四是有明确、具体的事故预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应；五是有明确的应急保障措施，能满足本地区、本部门、本单位的应急工作要求；六是预案基本要素齐全、完整，预案附件提供的信息准确；七是预案内容与相关应急预案相互衔接。
2.应急预案的评审
预案的评审是保证预案质量的关键，但又要避免对所有生产经营单位的预案进行评审，给生产经营单位带来负担。《办法》规定了应急预案的几项评审要求：一是地方各级安监部门应当组织有关专家对本部门编制的应急预案进行审定，必要时还可以召开听证会，听取社会有关方面的意见；二是涉及相关职能部门或需要有关部门配合的，应当征得有关部门同意；三是矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存，使用单位和中型规模以上的生产经营单位，应当组织专家对本单位编制的应急预案进行评审；四是评审应当形成书面纪要并附有专家名单；五是生产经营单位的应急预案经评审或者论证后，由生产经营单位主要负责人签署发布。
3.应急预案的备案
备案工作是指导企业开展应急预案编制，提高预案质量的重要措施。企业应急预案应按照＂分类管理、分级负责＂的原则，报当地政府主管部门和上级单位备案，并告知相关单位。管理单位要加强对预案内容的审查，实现预案之间的有机衔接。
《办法》明确规定，应急预案的备案应遵循综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的原则。地方安监部门的应急预案，应当报同级人民政府和上级安监部门备案；其他负有安全生产监督管理职责部门的预案，应当抄送同级安监部门；中央企业的综合应急预案和专项应急预案，报国务院国有资产监督管理部门、国务院安全生产监督管理部门和国务院有关主管部门备案，其所属单位的应急预案分别抄送所在地的省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案；其他生产经营单位中涉及实行安全生产许可的，应急预案要按照隶属关系报所在地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案；未实行安全生产许可的，其应急预案的备案，由省、自治区、直辖市人民政府安监部门确定。
4.应急预案的演练
加强应急预案演练，是保证和提高应急预案实效性的重要措施。《办法》对应急预案的演练也作出了明确要求，规定各级安全生产监督管理部门应当定期组织应急预案演练，提高本部门、本地区生产安全事故应急处置能力。生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故预防重点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织1次现场处置方案演练。演练结束后，组织单位应当对演练效果进行评估，撰写演练评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。
5.应急预案的修订
应急预案的及时修订是保证应急预案针对性、实效性的重要措施，《办法》不仅对修订条件作出原则规定，还明确了具体时间，规定地方各级安监部门制定的应急预案，应当根据预案演练、机构变化等情况适时修订。生产经营单位制定的应急预案应当至少每3年修订1次，预案修订情况应有记录并归档。存在以下情形的，应急预案应当及时修订：一是生产经营单位因兼并、重组、转制等导致隶属关系、经营方式、法定代表人发生变化的；二是生产经营单位生产工艺和技术发生变化的；三是周围环境发生变化，形成新的重大危险源的；四是应急组织指挥体系或者职责已经调整的；五是依据的法律、法规、规章和标准发生变化的；六是应急预案演练评估报告要求修订的；七是应急预案管理部门要求修订的。
6.应急预案的奖惩
对应急预案的编制和备案工作进行检查，是督促生产经营单位落实安全生产主体责任的必要手段。《办法》明确了应急预案工作的奖励及处罚条件：对于在应急预案编制和管理工作中做出显著成绩的单位和人员，安全生产监督管理部门、生产经营单位可以给予表彰和奖励。生产经营单位应急预案未按照《办法》规定备案的，由县级以上安全生产监督管理部门给予警告，并处3万元以下罚款；生产经营单位未制定应急预案或者未按照应急预案采取预防措施，导致事故救援不力或者造成严重后果的，由县级以上安全生产监督管理部门依照有关法律、法规和规章的规定，责令停产停业整顿，并依法给予行政处罚。
实施计划
为认真贯彻实施《办法》，国家安全生产应急救援指挥中心决定在全国开展应急预案管理试点工作。
1.试点范围
根据各地应急预案管理的进度不同，首先选择北京、天津、上海、重庆和黑龙江、湖北、广东7省市作为全国应急预案管理重点试点单位，全面推进《生产安全事故应急预案管理办法》的贯彻实施。
为拓宽试点范围，还要求其他省(区、市)至少选择一个市(地)为本区域内应急预案管理的试点单位，由试点市安监局协调有关部门制定试点工作方案，整体推进全市应急预案管理工作的开展。省(区、市)安全监管局或安全生产应急管理机构负责指导试点工作。
2.工作目标
各级政府有关部门应补充和修订应急预案，提高预案编制质量，完善预案体系；矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等高危行业企业、国有企业和公共场所等重点行业企业应急预案备案率应达到100%，逐步提高其他类型生产经营单位应急预案备案率；通过演练，完善应急管理机制，实现应急预案相互衔接；建立应急预案数据库，逐步实现应急预案动态化管理。
3.主要工作
一是加强应急预案管理宣传教育。要求各地结合安全生产宣教行动宣传《办法》，提高有关部门和企业领导的认识，增强从业人员和社会公众的防患意识。通过开展专题培训，指导企业制定修订应急预案。
二是加快应急预案管理配套制度建设。要求各省安全监管局制定相应的办法和实施细则，进一步明确本省的报备范围和部门职责，规范应急预案管理。另外，会同有关部门制定试点工作方案，扩大应急预案管理覆盖范围，推动试点工作开展。
三是加强对应急预案管理工作的指导。鼓励各地通过发挥安全生产协会和有关事业单位的积极性，指导企业提高应急预案编制质量。指导企业开展演练、评审和修订应急预案，实现应急预案的有效衔接。
四是建立应急预案数据库。要求各省安监局建立省级应急预案数据库和试点地区应急预案数据库，重点试点单位建立省市两级应急预案数据库，实现应急预案的动态化管理。国家安全生产应急指挥中心将组织开发应急预案数据库软件，为各地数据库建设提供技术支持。
五是组织开展不同形式的应急预案演练。结合2009年全国＂安全生产月＂开展的＂应急预案演练周＂活动，各级安监部门要组织开展不同形式的部门联合应急预案演练，指导重点行业企业开展演练，锻炼应急救援队伍，检验修订应急预案，提高应急救援能力。
编辑杨 璇