城市规划中的公众参与
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【摘 要】针对＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件， 本文通过剖析事件中的城市规划中的公众参与现状，获取对当前城市规划公众参与的问题的反思，进而提出城市规划中公众参与的方法，培养公众参与意识，推进城市规划的公众参与，提升城市规划政策的科学性。
【关键词】城市规划；公众参与；街区制
在我国城市化的快速推进的过程中，城市不断扩张与城市资源的稀缺性之间存在的矛盾日益凸显，随之导致多元利益主体之间的矛盾不断增长，城市规划的公共性时常发生偏离。在不动摇城市规划公共性的价值目标下，城市规划作为一项公共政策，其制定必须突破政府传统的单一的、封闭的城市规划发展模式，同时保障与城市规划关系密切的主体的利益，在此情况下，公民参与城市规划的需求呼之欲出。
一、公民参与理论以及我国的公民参与
公众参与，也可称为公共参与，主要是从参与的事务范围，公众参与所强调的是事务的公共性，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中。i公众参与起源于美国、加拿大，最初是为了稳定民心，保持社会安定，而后上升至城市规划的制定、管理的民主化。我国城市规划中的公众参与，则是从20世纪90年代起，不断演变发展。1990年，《中华人民共和国城市规划法》实施，注明公众有遵守规划的义务和检举违章的权利；1991年建设部颁布《城市规划编制办法》，指出规划的编制应广泛征求有关部门和当地居民的意见；2008年，《华人民共和国城乡规划法》明确规定了城市规划作为公共政策的功能，把公众参与列入了规划的法定过程中。由此，公众参与成为城市规划过程中制度化的进行利益协调的手段。
二、＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件
2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》以＂新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区＂、＂已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开＂为主的一系列＂拆除小区围墙＂意见出台，意图进一步加强城市规划的建设，这一政策迅速引起公众的热议。据人民网舆情监测室后台数据显示，自2月21日至24日，关于封闭小区拆墙的网页新闻有13849条，微信1598条，论坛文章3028篇，博客920篇。从总体报道量来看，网页新闻成了报道的主力军。同时，新浪新闻调查显示，七成多的网友对＂门打开＂持反对意见，其中对街区制的讨论大致分为两类，一类涉及城市规划涉及到利益的分配。即在＂拆除小区围墙＂中，政府、开放商、居民等主体存在着利益博弈。政府拟通过小区围墙的拆除来打通城市的＂毛细血管＂，治理日益加重的城市病。但是拆除围墙却容易导致开放商增加的设计以及管理费用，同时小区围墙的拆除也容易使得小区公众的安全问题无法遭到充足的保障。另一类则涉及对政府单一主导城市规划的不满。大多网友表示与公众生活密切相关的政策不建立在足够的调研以及群众意见上就施行，与公共政策的本质背道而驰。中国政法大学教授王卫国也认为，＂政府的出发点是好的，但推行时应尊重大家意愿和需求。此外，完全打开也涉及安全和民众观念等问题，政府不能强行推行，要尊重《物权法》。＂从王教授的观点来看，在依法治国的背景下，要打开已建成小区需要充分尊重业主以及民众的权利，在充分协商的背景之下，才能逐步打开。
在这场激烈的讨论之后，不管最终小区围墙＂拆＂或＂不拆＂，公众如此积极参与到城市规划中已然是城市规划成功的第一步。
三、从＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件看公众参与
（一）我国城市规划公众参与的现状
从该舆情事件的发酵中，可从侧面探讨该事件中城市规划公民参与呈现的现状：
1、政府主导城市规划，公众参与流于形式
自20世纪90年代开始，政府开始逐渐以立法形式将城市规划单一管理模式向多中心治理模式转变，但公众参与度往往不强。而政府具有自利性，受效率至上观念的驱使，政府往往希冀通过建构公共部门来维护健康的社会公共生活，容易忽略公民参与。例如，案例中＂新建住宅要推广街区制＂的出台并不建立在广泛的收集群众意见的基础上，例如《城乡规划法》规定了城市规划须有公民参与，但对于公民参与与否、是否会对规划的效力产生影响却没有强制性规定，因而给各级城市政府留下了极大的自由裁量空间。一旦城市政府采取消极的态度应付公民参与，那么城市规划中的公民参与则不具备实际意义，流于形式，往往形成政府主导性规划的现象。
2、公众参与意识增强，呈现多元化趋势
由＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件可见，当前公民对于城市的规划已不满足于事后参与，被动地接受，而逐渐产生意识和热情，积极参与到包括城市规划在内的各种公共事务中，对与自己切实相关的事情发表意见，影响公共部门的决策制定。
3、公众参与信息失衡，参与方式单一
由＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件可见，在城市规划过程中，公众获取信息的多少主要取决于政府有关信息的公开。虽说近年来，出现了听证制、电子政府等多种参与制度和方式，扩展了公众参与城市规划的方式，但公众获取信息的形式仍是被动的，一旦政府不公开信息或者信息延迟公开，就会导致公众参与流于形式，无法具备具体的效能。
（二）对我国城市规划公众参与的反思
＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件的发展显示，我国城市规划中的公众参与还处于不成熟阶段，但发展趋势值得期待。而同时，也给今后我国公众参与城市规划的发展提供了警示：
1.政府转变执政观念，提升规划的公共性意识
城市规划由以往的封闭性模式转变为开放性模式，由以往单纯的政府行为转变为有公众参与的公共行为，要求政府自身的角色进行重新定位，转变陈旧的执政观念。政府应该是代表普通公众的权力，应该要为满足公众的需求而提供多样化、个性化的公共服务。要以往＂管理＂社会、公众的陈旧观念，树立起＂服务＂社会、公众的理念，在此基础上，以积极推进政府职能的转变。我国的城市规划还处于一种理性建构阶段，＂注重城市内部的物质空间构造，注重城市诸要素之间的系统关联，而忽视作为城市主体的居民的利益需求和意志表达，忽视了不同利益主体之间的利益博弈与意见交流。＂ ii
2.促使公众尽早参与，制定规划的科学性决策
在现实生活中，政府总是总在城市总体规划已出示初稿或规划已基本成形再拿出来听取公众意见，这容易让公众产生＂已经定型，我提意见也无法更改＂的心理，削弱公众参与的积极性。因此，建立信息平台，尽早让公众参与到自身利益密切相关的规划活动中，即时采取电视、广播、报纸、网络等多渠道并行的方式，多方位地向市民传达信息，收集意见，反馈信息，增加群众参与的自信心，增加公众意见的表达和吸纳，促进政府做出科学的决策。
3.剖析公众参与潜在弊端，提高规划的公众参与效果
公众参与的相关理论和实践表明，公众参与并非越多越好、越深越好，其也存在一定的负作用：公众参与可能影响规划整体效率。一般而言，参与的深度和广度与项目成本成正比，成本包括：时间、资金、人力和制度等。因此，一方面要合理界定公众参与的程度。公众参与可能影响规划整体效率，不同的规划决策制定，公众参与的收益和成本之间的权衡也不同，需合理界定公众参与的深度、广度，合理界定公众参与的对象、辨析利益相关者。另一方面要控制公众参与成本。由于公众参与意见整合的难度大，因此在何种时候，采用什么方式选择适当的公众参与形式来减少公众参与带来的效率损失，应当由决策者进行理性决定。
四、城市规划中促进公众参与的方法探讨
（一）成立多种参与机构
当前，民众参与的多是身边的、日常性的与自身密切相关的城市规划问题。在街道、社区建立多样的参与机构，根据居民的参与年龄、知识储备等条件，鼓励居民形成独立于行政组织的参与组织、学术机构，拓宽居民参与的广度，调动广大居民参与的积极性，最广泛地吸取居民的意见和建议。
（二）优化公众参与制度
当前，城市规划中公众参与机构需得到法律以及制度的维护，公众参与的效果也需由法律及制度来保障。明确规定公众参与的合法地位，保障公众参与的合法权利，加强城市规划公众参与的法制建设，从法律上明确行政机关承担的义务和公众、各类团体拥有的权利，为公众参与城市规划做出制度化保障。
（三）实现双向信息交流
在当前的城市规划中，政府与公众之间的信息并不对称，公众往往依赖政府提供信息，而公众向政府反馈信息的渠道也并不十分畅通。要想使公众参与到城市规划当中去，必须拥有通畅的表达渠道，使意见输送到政府手中，进而成为城市规划的素材，扩大公众对决策的参与力度。
城市规划是一个复杂综合的社会、政治与技术过程，政府已无法单一地主导城市规划，必须提高公众参与意识的培养和能力，拓宽公众参与的广度和深度，健全公众参与机制，提升我国城市规划与管理工作的科学性，促使城市规划与管理工作上升到新高度。
注释：
i王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].东方法学.2008（04）
ii王锡锌主编：《于政过程中公众参与的制度性实践》，中国法制出版社，2008年10月第一版，第175页
【参考文献】
[1]王晓华、于潞.＂新建住宅要推广街区制＂舆情事件分析[N].人民日报.2016-2-25
[2]王锡锌 主编.《于政过程中公众参与的制度性实践》，中国法制出版社，2008年10月第一版，第175页
[3]王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].东方法学.2008（04）
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