政府信息公开滥诉的标准与规制

　　摘 要：《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）自2008年5月1日实施至今已近十年，十年间我国政府信息公开工作取得显著成效，对于保障公民知情权、监督行政机关权力运行和建设法治国家发挥了重要作用。随着政府信息公开工作的不断深入与发展，政府信息公开工作在法律和制度层面上的不完善也日趋凸显。政府信息公开申请无资格限制，申请人一经申请便与答复行为形成利害关系，即可进行诉讼，政府信息公开的这种特殊性导致个别人基于发泄对公权力的不满等目的向法院大量、反复提起政府信息公开行政诉讼，造成政府信息公开滥诉现象的发生，浪费了大量司法资源。
　　关键词：政府；信息公开滥诉；标准；规制
　　一、政府信息公开滥诉行为的特点
　　（1）客观上，原告的诉讼超过正常诉讼需求，影响法院正常审判秩序。实践中，原告先大量、反复向行政机关提出政府信息公开申请，或者数个申请人就同一事项提出政府信息公开申请，但这些政府信息申请往往不合法，如所申请的政府信息不属于信息公开等。然后对行政机关所作的所有政府信息公开答复均提出行政复议、行政诉讼，甚至上诉、申诉。在司法资源有限的情况下，法院承担着不必要的负担和压力，浪费大量司法资源。如青岛市的李某常期向全国各地行政机关提出不同类型政府信息公开申请，即使行政机关作出的答复在程序、实体上均符合法律规定，也逐一向法院提出行政诉讼，甚至以此为业。
　　（2）主观上，原告诉讼的目的不是获取政府信息，而是实现某种非理性目的。部分原告诉讼的真实目的是实现个人利益诉求，尤其在土地、房屋征收、征用过程中，当通过信访等手段无法达到目的时，选择提起大量政府信息公开申请和行政诉讼的手段实现其利益诉求。例如青岛市某片区拆迁改造过程中，段某在签署房屋拆迁征收协议并领取补偿款后，又对补偿金额不满意，遂向四个行政机关申请政府信息公开，并提起行政诉讼。部分原告诉讼的真实目的是发泄对社会及权力机关的不满情绪，甚至政治立场，这部分员工并不介意信息的内容和行政诉讼案件的结果，仅仅是尽一切可能加大行政机关和司法机关的工作压力，并在申请及行政诉讼程序中给工作人员制造困难和找工作漏洞。
　　（3）对于政府信息公开滥诉的判断上要把握好度。不能因为有少数人滥诉而缩小政府信息公开的范围或提高政府信息公开的门槛，非正常申请仅是少数，绝大多数政府信息公开行政诉讼是正当合理的，不应被施加过度限制。
　　二、滥诉行为产生的原因
　　（1）政府信息公開制度层面，《条例》缺少预防及应对大量、反复申请政府信息公开行为的规定。首先，《条例》在整体架构上缺乏必要的程序弹性和制度约束，使行政机关难以限制大量、反复的非正常政府信息公开申请，进而使＂一事不再理＂制度难以适用于政府信息公开行政诉讼。根据《条例》规定，对公民的政府信息公开申请，行政机关总有答复的义务，即对提出政府信息公开申请无限制，并要求行政机关必然答复。行政机关的答复属于行政行为，可以就该行为提起行政诉讼，由此实现了实质上的无限制的重复起诉。
　　（2）行政诉讼案件的起诉费过低，无法发挥限制诉讼的功能。根据《诉讼费缴纳办法》的规定，政府信息公开行政诉讼案件每件诉讼费50元，相比信访、上访的高额成本，行政诉讼成本较低，甚至不需要成本，但是却可以获得与行政机关负责人在法庭上平等陈述和辩论的机会，还可以通过诉讼向行政机关施压，使行政机关妥协，进而获得较大的经济利益。政府信息公开滥诉成本较低，但是法院和行政机关却要为滥诉行为付出巨大代价，这就促使少数人通过滥诉进行恶意诉讼。
　　（3）政府信息公开滥诉发生的根本原因在于＂重保护诉权轻防止滥用诉权＂立法思想，导致保护诉权与防止滥用诉权的制度失衡。为了改变行政诉讼案件数量较少的现状，从立法上加强诉权保护，扩大行政诉讼案件受案范围，以增加案件数量，而对于预防和制裁滥诉行为进行缺乏有力且系统的措施。
　　三、规制途径
　　（1）从立法层面，鉴于政府信息公开滥诉问题的严峻性，2017年6月国务院法制办公室发布的关于《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）对信息公开申请环节进行了规范，从源头防止滥诉现象的发生。《征求意见稿》在明确＂以公开为常态、不公开为例外＂原则的同时，完善了依申请公开的程序，设置了程序弹性以容纳、消化大量、反复的政府信息公开申请。第二十九条第二款第（二）项规定，＂政府信息公开申请应当包括下列内容：（二）申请公开政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述＂，第三十一条第（六）项规定，＂行政机关已就政府信息公开申请作出答复，申请人向该行政机关重复提出相同或者相似申请的，应当告知申请人不予重复处理＂，第三十六条第三款规定，＂申请人向行政机关申请公开大量政府信息，行政机关无法在前款规定期限内答复申请人的，行政机关可以延迟答复并告知申请人＂。
　　（2）从制度层面，建立诉后惩罚制度。法院如认定当事人严重滥诉影响诉讼秩序，有权对其你进行制裁，如拘留、罚金或者禁止令，能够在增加滥诉行为成本的同时，有效减少政府信息公开滥诉行为。特别是限制当事人提起政府信息公开诉讼的禁止令，限制了提起信息公开申请及诉讼的权利。
　　（3）从司法层面，推行案件繁简分流，建立庭前多元和解调处制度。首先，进一步推行案件繁简分流机制，扩大简易程序及表格式裁判文书的适用范围，充分发挥简易程序的简便、快捷及节约司法资源的作用，探索对政府信息公开滥诉案件建立速裁程序，不但能够提高办案效率，更能节约司法资源。其次，建立庭前多元和解调处制度，构建以法院为主导，政府职能部门和村委会、居委会等群众自治组织共同参与的多元化解矛盾纠纷格局，加大庭前和解调处力度，促进原告与行政机关之间达成和解，避免因不服判决引发的上诉甚至涉法、涉诉信访。
　　四、结语
　　政府信息公开制度的建立充分保障和实现了公民的知情权，政府信息公开行政诉讼对我国法治国家建设发挥着重要作用，但是杜绝其中的滥诉行为需要全社会的共同努力，不但需要全体公民合法、合理地行使自己的诉权，更需要政府从立法、司法等层面进行完善，切实对政府信息公开行政诉讼案件滥诉行为进行规制，以保障公民的知情权及其他诉讼权利。