多中心治理理论视角下乡村道路供给的对策研究

　　【摘 要】农村道路作为推动农村经济发展的重要基础设施，近年来供给状况却不容乐观，甚至成为制约当地农民生活水平提高的主要因素。如何通过道路供给的改善来保障农民出行，提高生活水平，成为农村基础设施建设中的重要问题。本文将从多中心治理理论入手，从政府、市场、非政府组织三个方面来探究乡村道路供给策略，解除乡村道路供给困境。
　　【关键词】多中心供给；乡村道路；非政府组织
　　多中心治理理论强调治理的主体应该是多个的，这些主体相对独立但彼此又有一定的联系，在一定范围内能够共同承担起公共管理与公共服务的职责。借鉴多中心治理理论，可以构建一种政府引导、市场运作、社会共同参与的＂多元共治＂模式来推动农村道路建设的顺利进行。[1]
　　乡村道路是相对于城市道路和国道省道而言的，其概念在理论上并没有形成共识，根据我国交通部门的相关说明，乡村道路是指连接乡村的道路，主要指乡村公路，包括通乡镇、通行政村的公路，其中通乡镇的道路又可以细分为三种类型，一種是由县城通向乡镇的公路，一种是乡镇连接乡镇的公路，还有一种是乡镇通行政村、组、户的公路。[2]本文所指的乡村道路包括乡道、乡道中主要为村域内经济服务的道路即村道。
　　一、D镇道路供给中存在的问题
　　D镇地处鲁西南平原，位于县城东南14.4公里处，现有43200人，31个行政村，86个自然村，总面积45.7平方公里，其中，耕地面积4.5万亩，村民多外出打工为生，是一个典型的农业大镇。该镇政府多年来为提高本镇经济水平，一直贯彻＂要想富，多修路＂的政策，基本实现镇内每个行政村都通公路。从2013年始D镇依托电子商务，成为了远近闻名的淘宝村，淘宝产业也成为该镇的支柱产业。随着D镇电子商务的壮大，物流业迅速崛起，落后的道路基础设施难以与其匹配，弊端日益凸显。
　　（一）道路修建等级低，安全性差
　　在村村通政策的指导下D镇基本实现每个行政村都通公路，形式上看方便了人们的出行，但从总体上看D镇乡村道路普遍存在着道路铺设不达标，容易受损等问题。首先，已建成的道路，除镇内主干道外都没有交通标志、标线以及必要的安全防护措施；其次，村级公路一般多在原有道路的路面上直接修建，为节约成本一般不拆房扩建，因此较窄。伴随着经济的发展，农民车辆的增多，已经渐渐不能满足村民出行的需要。最后，道路管理存在漏洞。D镇南北干道与东西干道的交汇处为集市所在地，农历二、六、九逢集。为保障逢集时道路畅通，D镇政府规划修建了一条环集公路。在建成初期，路边立有道路指示牌，一段时间后指示牌损坏，无人过问，本镇以外车辆因不知存在绕行道路导致了D镇出现逢集必堵的现象。
　　（二）道路供给区域差异大
　　以D镇主干道为例，由D镇沿主干道向北经由S镇可到达县城的迎宾大道，S镇所辖路段非S镇主干道，道路较窄，路面坑坑洼洼严重影响D镇出行。因淘宝产业的发展，D镇受到省级领导重视，为提高D镇的物流运输能力，省级政府将该道路的所有权收归县所有，采用行政措施，拨款重修该路。但是在实际的修建中，除经过S镇的道路加宽至与D镇原有道路同等宽度外，并未继续加宽，仍然无法满足D镇日益增加的车辆密度。堵车并未得到有效改善，反而有愈演愈烈之势。另外，最近几年来，D镇对主干道以外的其他道路多疏于管理，甚至处于无人管理的状态。由此形成了主干道反复翻新，其他公路缺乏资金、年久失修的状况，乡村道路网的整体优势得不到发挥。另外，道路修建缺乏科学性。D镇H村，由村民集资修建了一条东西向的村内道路，全长500米的水泥路。道路南侧居住的多为青壮年，北侧多为老年人，在修建中青壮年都出工而老年人因身体原因不能出工。出工人家将自己门前地基修的较高，因此道路建成以后形成南高北低的轻微差异，而且在建设过程中并未修建下水道，2016年夏，本地频降暴雨，雨水向北灌入北边村民家中，由于没有排水措施，路面积水严重，出行困难。
　　（三）道路养护管理机制欠缺
　　根据《公路法》规定，我国乡村道路的养护管理体系是分级管理，即县级公路由县来管理，乡级公路由乡来管理，村级公路由村来管理，各级单位据此负责。而实际上看，D镇属于县级公路的主干道得到一定的养护管理，村民自己筹资修建的道路也得到一定管理。乡级公路基本处于只有人修，几乎不养的状态。究其原因，主要是：乡镇政府养护资金缺乏，现阶段重视道路建设而轻视道路养护管理，超期老路未能及时有效的维护加重养护难度，乡村道路养护专业技术人员严重不足，供需紧张加重矛盾。
　　（四）村民承担超越其能力的责任
　　D镇村民的收入来源主要是依靠外出打工，大多数村庄多为空心村。随着镇淘宝产业的发展，大量村民返乡创业，村内道路不能满足村民出行需求，于是一些村庄通过＂一事一议＂自己筹资建设村内道路，频繁的集资以及后续的养护工作加重了农民的负担。
　　二、D镇道路供给问题产生的原因
　　造成农村道路供给存在问题的根本原因在于农村经济落后。基层政府以及村民都希望可以有四通八达的优质交通，但是由于经济原因，政府财政困难，农民收入水平低，使得道路基础设施的供给＂有心无力＂。另外政策原因、政绩观的影响、农民生活习惯以及整体的交通安全意识较低等都是造成这些问题的原因。
　　三、从多中心治理角度进行的对策探究
　　由于农村道路本身的复杂性，任何单一主体要单方面解决供给问题是不可能的，因此各主体要通力合作，发挥各自优势，构建以政府为主导的乡村道路供给多中心秩序。
　　（一）强化政府的主体作用
　　首先，明确各级政府事权。政府作为公共物品的主要供给者，其供给责任是不可推卸的。农村道路作为农村公共物品的一种，关系到农村社会经济的发展以及农民生活水平的提高。因此我们要按照公平公正，与各级政府财权相称、能力相对应的原则，根据不同级别政府的优势和劣势，以及农村公共物品的受益范围来明确各级政府在农村公共物品供给中的责任并以法律的形式加以确定。
　　其次，发挥政府在资金筹集上的主导作用。改革开放以来，我国社会经济取得长足发展，但是广大农村地区仍然是经济相对落后地区，民间资本薄弱，资金的匮乏是阻碍农村地区基础设施建设的主导因素。因此政府要做好事权与财权的匹配，加大对于农村的财政投入，缩小农村道路建设的＂差序格局＂。
　　再次，制定合理布局的道路网
　　对乡村道路网规划布局时应该分别进行县道、乡道和村道系统布局。为避免道路修建的混乱无目的性，政府应根据本辖区内的真实情况合理规划，按照规划引导其他主体参与道路建设。
　　最后，加大道路安全宣传力度。伴随着农村经济发展，车辆增多，而村民道路安全意识薄弱，交通事故频发，需要政府加大宣传教育力度。开展各种形式的交通安全宣传教育活动，如乡村广播、电视专题、安全知识电影放映等，通过这些活动的开展来提高农民的安全意识。
　　（二）调动市场的能动作用
　　农村经济蓬勃发展，道路的广告价值也在不断提升，政府可据此引导有意愿、能力的企事业单位等以投资农村道路来获取沿线的广告投放权、优惠的土地使用权等，在解决农村道路供给资金不足问题的同时，招商引资，发展本地经济。通过不断创新政府与市场的合作方式，降低民间资本准入的门槛，通过招投标的方式，保障市场提供道路基础设施的公平、公正、公开，加强监管，使在市场能动作用下的农村道路供给在合法有序的环境中蓬勃发展。
　　（三）发挥非政府组织的潜在作用
　　非政府组织在城市建设中的作用取得长足发展，但是在大部分农村还处于萌芽状态，拥有巨大的潜力。非政府组织一般具有较强的专业性，高度的责任心，多渠道的资金来源，因此政府应不断鼓励、支持、引导非政府组织参与到农村道路基础设施建设上来，通过给予一定补助的方式激发非政府组织在农村道路基础设施供给中的热忱，降低政府供给的压力。[3]
　　【参考文献】
　　[1]王睿昕.多中心治理理论视角下的农村道路供给研究—以河南省S村道路供给为例[D].辽宁：辽宁大学，2011.
　　[2]《中华人民共和国公路法》，2004年.
　　[3]李晓.农村公共产品供给中的乡镇政府责任研究[D].山东：山东师范大学，2014.