新常态我国公务员出界流动的影响因素探析
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摘要：本文在文献综述的基础上，结合1996年—2015年我国公务员出界流动的相关数据，将影响我国公务员出界流动的因素分为环境因素、与组织和工作相关的因素、公务员自身因素等三个方面，分析了公务员出界流动对公务员自身、政府部门及社会三方的正负效应，进而为收获公务员出界流动正效应和躲避公务员出界流动负效应提出对策建议。
关键词：公务员 出界流动 影响因素
一、文献综述与概念界定
1.文献综述
基于系统的理论基础和模型构建，以及完备的公务员制度体系，西方国家的学者对公务员流动的关注很多，尤其是针对政府公职人员的离职现象。以人力资源管理和组织行为学为出发点，学者进行了大量样本的实证研究，得出人力资源管理实践并不能预测组织公民行为和离职倾向。以政府IT员工为研究样本，Kim， Soonhee得出晋升和发展机会、培训开发、管理、沟通体系、薪酬满意度以及家庭亲善福利是影响政府IT员工离职意向的重要变量。以美国的5505名军官作为样本，Huffman ，Ann H评估了配偶职业生涯四年的支持在一定程度上对员工工作满意度和离职行为的影响。结果表明，配偶职业生涯的支持可以减少员工离开的可能性。
我国公务员队伍日益庞大，要求一系列与之相适应的管理配备。从动态角度看，公务员系统包含了职位分类机制、竞争机制、激励机制和监督机制等，而公务员流动机制也是诸多具有特定功能的制度安排中的重要组成部分。将人员流动相关理论运用在公务员身上，国内学者除了对公务员流动机制进行了大量的研究，同时针对我国公务员流动中的管理问题，分析了现有公务员的不合理流动现象。从人力资源管理的角度出发，造成我国公务员队伍人才流出的原因有公务员分类管理和薪酬设置等存在问题导致的公务员职位缺乏对人才的吸引力、考核晋升机制不科学，使得相当一部分业务骨干失去工作热情，政府相对单调呆板的工作环境不利于人才的个性发展等。借助PEST分析，可观测我国公务员人才流动受政治、经济、文化、技术等宏观外部环境的影响，除此之外，与公共部门组织管理紧密相关的公务员分类管理制度、薪酬与考核晋升体系、人才约束机制及工作坏境问题也是造成公共部门人才流失的重要原因。
综上所述，国内外在人员流动方面都取得了丰硕的研究成果。人员流动理论的运用领域从一般的人口流动到企业员工流动，是对原有理论的扩展与补充，现在这些理论也正延伸至政府部门，运用于对公务员的分析，将进一步丰富人员流动的相关理论并拓宽其理论应用的领域。
2.概念界定
根据我国公务员法规定，公务员依据公共事务程序依法执行公职，充分践行和发挥国家的社会管理职能。公务员受限于明确其行为的法律规范，其职位具有身份鲜明的公务性、业务操作的规范性、社会公仆的服务性和公务活动的依法性的一般特征。
通过对文献的梳理，我们可以将公务员流动界定为在一定时期内，公务员根据个人或行政组织的需要，按照法定的程序和规则，在行政系统内部或系统内外之间所进行的人事流动，其实质是指政府部门人事关系的调整。以空间位置的流动方式不同，公务员流动可以分为入界流动、界内流动和出界流动。其中，公务员出界流动指的是公务员由政府部门向社会其它部门的流动，有辞职、辞退、离职、退休、开除等多种形式，本文讨论内容为公务员以主动方式流出的出界流动，即公务员的主动辞职行为。
二、影响我国公务员出界流动的因素分析
从1996年—2003年期间，我国辞职公务员总数为32549人，1998—2002年公务员辞职比例分别为0.5‰，0.6‰，0.8‰，1.1‰，1.1‰，流动比例起伏不大。2006年以来，我国公务员辞职现象伴随着《公务员法》等相关法律的实施及社会经济发展的影响正在发生着新的改变——具有较强专业性的公务员逐渐成为企业挖掘人才的对象，例如2008年—2013年，北京法院系统有500多人辞职调动离开法院，2014年的北京＂两会＂首次将＂法官流失＂现象写入市高院工作报告。2012年—2014年，深圳市年离职（包括辞职辞退或开除）公务员分别为118人、149人、191人，杭州市分别为34人、59人、103人。2015年，上海市至少已有3名厅局级官员辞职。诸多数据显示，深圳、杭州、北京、上海等城市辞职公务员数量较前几年均有明显增加。概括起来，新常态下我国公务员出界流动表现为三个主要特征：①地域差异，广东、江浙等发达城市的流出公务员多于中西部内陆城市。②人口特征差异，公务员的流动群体呈现年轻化趋势，且男性多于女性，多为具有较高学历的知识型人才。③部门差异，公务员流动现象在专业性较强的，如司法、金融、财税部门等部门比一般行政部门出现的要多，并以业务骨干人才为主。公务员出界流动的新趋势是受到现阶段我国多方面综合因素的影响的结果，究其因素有环境因素、与组织和工作相关的因素、公务员自身因素等三大类。
1.社会环境因素
（1）经济发展水平的推动作用
新常态的提出，为我国经济开辟了新的发展局面，经济增长方式加快转化，全球化水平逐步提高，市场经济进一步成熟，各类企业特别是＂三资＂类企业和高新类企业普遍取得了较好的经营效益。一方面，市场经济的竞争是人才的竞争，一大批国内外优秀大中型企业开始加紧抢夺中国的高层管理和技术人才。另一方面，人才作为市场竞争中的第一资本，其本质趋利性也逐渐成为大部分优秀公务员与企业人才需求成功对接的加速剂。这一现象在发达地区尤为明显，那里的企业员工通常接受着更为优厚的待遇水平、更为人性化的管理模式和更具挑战性的工作氛围，成为吸聚人才的绝对优势。因此，区域经济发展水平的显著提高能够迎合公务员的较高物质需求，能为现阶段我国公务员跳槽的重要推动因素。
（2）公共政策的影响
第一，福利减少。2013年12月政府出台＂八项规定＂，规范公务员作风行为，2014年12月，机关事业单位工作人员通过实行和企业职工一样的基本养老保险制度。公务员福利减少，行政编制公务员待遇优势减弱，具体表现如：伴随公务员的住房福利制度改革的不断深化，分房政策福利有减弱趋势；节日补贴、礼品聚餐基本取消，有些地区甚至年终奖也直接被取消；随着养老金＂并轨＂的实施，公务员的养老问题被重新提出。相关政策的出台减弱部分公务员工作优越感并形成心理落差，在没有了辞职后就得从零开始的顾虑后，转而选择辞职。
第二，权力寻租空间缩减。权力寻租空间指可进行权力寻租的可能性的大小。过去几年，政府职能在转变，它是由传统的管理型政府向面对服务对象的服务型政府的转变。一方面，政府加强对公务员腐败行为的整顿，针对公务员行贿受贿等腐败行为进行严厉打击；另一方面，推行公共事务的简政放权，让权力运行在阳光下。在这样政务透明化的进程中，具有领导职位的公务员的潜在利益遭到削减，对于非领导职位的公务员也起到震慑作用。因此，权力寻租空间的缩减、灰色收入的减少对一些＂心有余悸＂的公务员辞职产生了影响。
（3）公众监督压力增大
第一，群众要求高。我国群众将公务员这一职业视为＂铁饭碗＂、＂金饭碗＂的历史由来已久，在政府行政改革的背景下，公务员职业出现＂围城＂现象，群众对公务员的认识存在误解。作为群众的服务者，公务员所面临的来自群众的＂目光考核＂与日俱增。因此，本身就已工作任务重、考核严、收入低的公务员，再加上群众对他们盲目的高要求，对一些基层公务员形成较大的心理压力。
第二，媒体曝光率高。公务员尤其是基层公务员，直接与群众发生接触，一旦出现问题被媒体曝光后，公务员群体更要接受来自公众的评论甚至谴责。关于公务员的负面新闻屡见不鲜，公众很容易拿来进一步揣测，整个公务员群体都将面临来自舆论的议论。
2.与组织和工作相关的因素
（1）组织管理与制度缺陷
第一，政绩导向存在偏差。公务员队伍政绩导向关系到其实施公共事务管理的直接效果。当前，我国存在重＂显绩＂、轻＂潜绩＂，重形式、轻务实等多种形式的政绩导向偏差。＂懒政氛围＂一旦形成，很多公务员即便身处其中，心存不满，也是心有余而力不足，对某些具有成长需求和自我实现需求的高学历年轻公务员来说，较容易选择辞职。
第二，绩效考核管理制度不完善。绩效考核的目的在于能够使公务员的工作积极性得到充分调动，提高行政事务效率，改善公共服务质量。然而现有公务员绩效考核存在诸多诟病：考核目的不明确，考核流于形式；缺少可量化、精细化且针对性强的考核指标；考核方法较为单一，缺乏完整性与系统性，考核结果的主观性较强。以对非领导职位的公务员的年终考核为例，个人述职、同事投票后由主管领导参考投票给出考核等次的参考意见，最终的考核等次由机关负责人加以确定。这一过程中，考核依据较多受人为主观判断的影响，考核内容尽管分为德、能、勤、绩、廉，但是缺乏更为细化、可量化的指标设计。因此，考核体系的不完善导致一些公务员在业务上的努力未能得到充分体现，正向激励效用不足，刺激公务员辞职心理。
（2）岗位自身的人才吸引力下降
第一，工资水平较低，岗位薪酬不尽合理。与发达国家相比，我国公务员工资水平偏低且涨薪周期较长，社保改革和取消福利分房后年轻公务员的待遇问题显得更为突出。同时，政府机构缺乏针对人才特点的薪酬和激励机制，横向薪酬结构不合理，尽管科学的职级制分类管理已经开始推行，但仍然面临很多的阻力和挑战，薪酬设置在充分实现吸引人才、保留人才的作用上效果并不明显。公务员对成本-收益比的感知将直接影响其公平感，进一步作用于其工作动机和辞职行为。
第二，任务重，晋升艰难。据统计，在我国720多万公务员中，有60%是分布在县以下机关工作。在这样的公务员队伍中，据国家行政学院某副院长表示，每百名科级公务员中大约仅有4.4人晋升为县处级干部的概率，而县处级干部的晋升比例仅为1%。同时，县级以下机关规格一般比较低，艰苦的条件、繁重的工作任务与基层公务员晋升难、待遇低的矛盾显得尤为突出。这直接导致了近年来基层公务员工作缺乏积极性、效率低下等＂隐形流失＂问题，一旦具备了可选择的机会和条件，向体制外流出的现象也成为公务员的必然选择，真正的人才＂显性流失＂也会出现。
（3）同僚关系困境
第一，领导的＂官本位＂思想严重。改革开放以来，我国有过短暂的去官僚化、去体制化时期，但并没有从根本上消除公务员的＂官本位＂思想。这种思想主要体现在具有领导职位的公务员身上，一大批自主性强、充满挑战意识的青年公务员进入体制内后，往往难以适应这种僵硬的、以领导为中心的工作氛围。因此，这也成为新进的年轻公务员成为辞职公务员的主力的原因之一。
第二，同事间缺乏良性竞争。与同事间的人际关系关系到公务员工作质量的好坏，良性的竞争与合作能帮助公务员提高工作积极性。然而，在公务员绩效考核同事评价的环节中，同事在对别人投票时缺乏客观且统一的衡量标准，而同事间相互投票的考核方法容易让彼此间产生猜测和博弈，使得绩效考核与人际关系紧密相关，给公务员造成人际关系上的巨大压力。
3.公务员自身因素
（1）错误的职业认知
尽管备受争议，但报考公务员的人数一直是有增无减。大部分应届毕业生进入体制内后，单一枯燥的工作内容会使其产生与其设想的工作状态截然不同的情况，心理反差较大。这些与他们对公务员错误的职业认知是密切相关的，面对现行公务员体制，自身价值难以充分发挥，自我实现的需要更是难以得到满足，辞职心理就会产生。
（2）工作倦怠
工作倦怠指工作者不堪工作重负产生的厌倦工作的心理状态。据2013年上海市开通的一项心理危机干预热线统计，3个月里共接听1300余个来电，从职业统计分析数据看，公务员来电数量排名第三，是排在第四名的教师的近一倍。现阶段，公务员面临的心理压力尤为明显，工作倦怠状况频现，从而会做出走出体制外的选择。
三、我国公务员出界流动的效应及对策建议
1.我国公务员出界流动效应分析
公务员出界流动的产生受多因素影响，其带来的社会效应也将是多方面的。它通过影响公务员自身的价值创造传导至政府部门，再通过政府部门的效率变动产生强烈的宏观社会经济效应。这一过程中，既产生了与之相对应的正效应，也有公务员流动的负效应，证明了人力资本由政府部门流向其他社会组织的空间转化在社会人力资源配置中具有重要意义。
（1）公务员出界流动正效应
对公务员知识学习的突跃效应，公务员进入政府部门后，随着所接受部门新知识存量的逐渐减少，公务员自身的知识学习增量递减，其出界流动能够产生个人知识学习上的突跃现象；对政府人事管理的激活效应，良性的公务员出界流动能为真正意愿从事公务员工作的待业人员提供更多的机会与可能，促进政府人事的新陈代谢和新一轮更高效率的组织平衡；对社会人员流动的互补效应，公务员的出界流动使得公共部门人员也能参与市场机制的筛选与竞争，从全社会的人力资源配置来讲，这一行为能够有效实现全社会人员流动的互补效应。
（2）公务员出界流动负效应
从公务员自身来看，公务员存在自我认知模糊，新的工作岗位往往不能与其能力相匹配；从政府部门来看，公务员畸形流出对政府部门造成人才资本损失和重置成本的增加；从社会角度来看，公务员出界流动后带来的公共资源个人化等利益冲突问题不可避免，不利于市场主体的有序竞争。
2.促进我国公务员合理流动的对策建议
（1）树立对公务员职业的正确价值观
要保证公务员队伍人员健康有序的流动，发挥公务员出界流动正效应，必须在全社会树立对这一职业的正确价值观。首先，公务员自身应摆正心态，建立权责意识。其次，非公务员群体对公务员应持以客观评价，避免过度追捧或盲目抨击。公众是政府公共服务的接受方，对政府工作具有监督作用，公众评价也被作为政府改善服务质量的衡量标准之一。最后，媒体舆论也应在全社会发挥正确的宣传引导作用，减少社会对公务员职业的误解。
（2）健全公务员主动退出的相关法律法规
首先，进一步完善我国公务员辞职制度，对何种情况符合公务员辞职的条件进行细致化的规定，明确公务员服役期限的最低年限标准，同时严格遵循公务员辞职的法定程序，增强公务员辞职这一规定的可行性。其次，加快社会保障法的立法进程，对《公务员法》加以补充完善，减少公务员辞职后对社会保障等问题上的困惑与疑虑。最后，为避免流出后公务员的利益冲突问题，政府机构应妥善保存公务员人事流动的资料存档，以备日后查询和政府人事的流出后管理。
（3）继续完善公务员管理制度，保证公务人员的科学流动
为减少公务员出界流动负效应，应继续完善公务员管理制度。从横向看，公务员管理制度包括多项紧密相关的制度构成，公务员流动管理制度与其他制度相互补充、不可分割的。公务员的流动管理必须与其他一系列政府改革措施相辅相成，如公务员出界流动应针对不同分类管理制度下的公务员类型进行分类管理，以公务员流动现状考量公务员现行薪酬制度的可改善性等等。从纵向看，公务员流动包含了公务员＂进＂、＂管＂、＂出＂三个方面，完善公务员管理制度应当做到：第一，严格且多层次审查新进人员，准确地了解其心理素质和内在诉求，尽可能提高入职人员与岗位的匹配度；第二，以科学适度为原则，科学设置职位和划分类别，创新公务员的考核体系和晋升渠道，保证人员对职级制改革的实质入轨；第三，健全和完善公务员聘任制度，发掘公务员聘任制度的成功模式，创新公务员人事管理制度。
（4）以人为本，营造具有创造性的政府文化
积极的政府文化能够激发公务员的工作热情，提高政府部门的工作效率和工作质量。政府机构应树立＂以人为本＂的管理思想，善于为个人提供具有挑战性的、灵活的工作，充分发挥公务员个人的聪明才智。通过借鉴国外管理经验和企业的管理实践，积极营造具有创造性的政府文化，创造良好的工作环境，在工作中鼓励个人发展，关注公务员的职业生涯管理，通过多种方式提高公务员自我认知和自我定位能力，不仅能为有利于公务员的个人发展，也能增强其对工作部门的忠诚度、责任感和信任感。
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作者简介：王林雪，1965—，女，河北深州人，西安电子科技大学经济与管理学院教授、硕士生导师，研究方向为公共部门人力资源管理、管理创新。郭璐，1990—，女，河南郑州人，西安电子科技大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为公共组织理论与人力资源管理。