基层政府公共服务供给能力存在的问题及其对策
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摘要：从政府公共服务供给能力的四个维度，即供给主体、供给内容、供给方式、供给制度来分析，基层政府公共服务供给能力存在着供给职能不明、供给投入总量不足、供给制度不完善等问题。为此，基层政府应当结合国情，确定自身职能，调动各方力量，建设健全相关制度，以各种途径提升其供给能力，才能充分发挥基层政府在公共服务供给上的基础性作用。
关键词：公共服务供给 基层政府 供给能力
一、基层政府的公共服务供给能力
政府公共服务的供给能力指的是政府履行公共服务职能时的能力。它追求服务的有效性，以资源拥有为基础，其影响因素主要分为两个部分，一方面是政府完成公共服务供给的前提是否充足，包括其所需的物质条件、运行方式以及实际行政素质能力，另一方面是政府提供供给的有效性，也就是公共服务所达到的效果与反馈考核。归结到如何评价、提高政府公共服务供给能力的问题，即可以从政府服务供给中供给主体、供给内容、供给方式、供给制度等四个方面来考察和改进政府公共服务供给能力。
从我国整体来看，公共服务供给问题在经济、社会不断发展的今天得到了政府的重视，根据2015政府工作报告，财政用于民生的比例达到70%以上，供给总量随着经济发展日渐增长、供给内容日渐丰富全面。2015年，政府开始以简政放权等手段逐渐划清自身与市场的界限，极大地释放了市场活力、激发了社会创造力，供给主体和供给方式也趋于多元化，我国政府在公共服务供给问题上体现了中央政府较强的供给能力，但是具体到基层政府，现状便不容乐观，其自身供给能力仍存在着许多问题。
二、基层政府公共服务供给能力的现存问题分析
1.基层政府公共服务供给职能不明确
在供给主体方面，我国关于政府公共服务义务也写进了《宪法》中，在公民的权利与义务中明文规定了包括了如供给教育、医疗等基本民生公共服务的明文规定，但在上级政府和基层政府之间、政府内部各部门之间并没有明确规定关于公共服务生产、供给的职责划分。
相关法律规定并不明确，必然导致上级政府与基层政府之间、基层政府各部门之间在公共服务供给上＂踢皮球＂、＂办事难＂、＂利益争抢＂、＂相互推诿＂的现象，甚至对于某些＂责任重、供给难＂的公共服务还会处于无部门管理、无人员服务的真空状态，公民获得公共服务的权利没有法律保障，追究责任也容易成为空谈，如医疗黑幕、环境恶化等问题愈演愈烈。
2.基层政府公共服务投入总量不足
在供给投入总量方面，虽然各级政府对于基层公共产品的投入力度不断加大，投入结构处于不断优化的状态，由于基层政府财政对上级政府具有依赖性，其自身财政能力较为薄弱，若单从绝对数额角度考察，各级政府基层公共产品的投入均有较大幅度增长，但相对于国家财政总支出而言，比重还是偏小，这与农业在国民经济发展中的地位很不匹配，还有很大的提升空间。
以文化教育和医疗等公共领域的供给为例。2014年全国普通小学为7681.02元，比上年6901.77元增长11.29%。其中，基层为7403.91元，比上年的6854.96元增长8.01%，2014年末，全国医疗卫生机构总数达981432个，比上年增加7034个。其中：医院25860个，基层医疗卫生机构917335个，专业公共卫生机构35029个。与上年比较，医院增加1151个，基层医疗卫生机构增加1967个，专业公共卫生机构增加3874个，基层与全国总体水平之间在数量和增长速度上都具有一定的差距。
3.基层政府公共服务供给方式单一
在供给方式方面，自封建社会、民国、新中国计划经济时期直至改革开放，公共服务的生产投入和供给都是由政府管制和垄断，因此政府都被视作是公共服务供给的唯一主体。由于基层政府与其他主体在公共服务供给中的关系不明确，部分私营企业并不具备与基层政府所供给公共服务进行竞争的强大实力，供给方式仍旧是以政府直接垄断性供给为主。
基层政府往往通过扩大审批范围、繁琐审批手续、模糊审批程序时限、降低政府管制透明度等行政手段使得市场主体发展缓慢，对许多社会领域又无足够资金进行公共服务的供给，供给方式的单一致使公共服务领域没有足够资金，也没有足够供给而滋生出黑救护、毒大米、医患问题等许多问题。
4.基层政府公共服务供给制度不健全
在供给制度方面，首先，基层政府对于公共服务的服务救济制度是不完善的，公民十分容易陷入原告不适格的困境，救济途径有限，申诉、上访并不能取得最好效果。另外，行政双方信息不对等的问题仍旧十分严重，各级政府尤其是基层政府微博、网站＂僵尸化＂现象比比皆是，信息公开义务履行不到位甚至缺失。最后，基层政府内部监督机制、激励惩戒机制的严重僵化所造成的行政懈怠使得行政相对人的合理请求常常被行政主体忽略，基层政府拥有较大的自决权，单方做出相关决定的情况时常发生，听证制度成为形式，法位的不平等以及追责的形式化使得双方矛盾激化，更不利于基层政府承担起公共服务的供给义务。
在公共服务供给的实践过程中，与基层政府沟通难的公民对于政府已供给的公共服务数量、质量、财政投入和产出，更难以准确地把握和度量好坏，无法建立有效的衡量标准，很难做出正确评价，最终结果就是公民对于基层政府的回馈较少，价值较小，产生的监督作用也不足，形成恶性循环。基层政府的垄断供给导致的竞争机制缺失，在公民了解较少、判断较差、监督无力的同时，使得基层政府本身也缺乏供给效率的压力，行政不力、行政人员态度恶劣等等问题频出，进一步加剧了恶性循环。
三、基层政府公共服务供给能力的提升途径
1.在供给主体方面，明确政府职能，建设服务型政府
改革开放之后，政府进行自我权力收缩，公共服务供给的任务也部分分给市场、社会组织第三方承担，政府由＂唯一性＂变为＂主导性＂。由于国家政权具有任何其他主体都不具备的强制力，并且有强大稳定的财政收入作为保障，能够向社会供给市场所不能直接供给或无力供给的公共服务，因此，想要提升基层政府在公共服务供给能力，就必须合理地发挥基层政府的＂主导性＂作用，承担起公共服务供给中的重要责任。
基层政府应当与上级政府进行有效协商，按照法定程序进行自身公共服务供给职能确定，发挥自身主观能动性，在了解所在区域的实情的基础上，实事求是，充分听取考虑采纳群众意见，制定并完善相关行政管理条例，进行公示，严格按照具体条例设置公共服务供给部门和供给方式，切实保障人民群众接受公共服务的基本权利。
在基层政府自身行政工作过程中，要改变当前基层政府公共服务供给人员法制观念淡薄、素质有待改善的现状，确保各级政府机关都能够做到行政程序合法、行政行为合法。同时，积极改变部分政府部门行政执法效率低、暴力执法等现状，促使各级行政机关严格公正执法的同时追求服务型执法、文明执法，严格查处行政过程中出现的违规甚至违法的现象，及时采取补救，依法追究过失和责任。
2.在供给方式方面，发挥多方主体力量，完善多方供给方式
基层政府应当认识到其他主体在公共服务生产供给环节中所发挥的作用，拓宽公共服务的生产提供的主体范围，明确公共服务可市场化的范围，完善供给方式的不同途径，凝聚各方力量，合理分配资源，避免当地公共服务供给中各方权力独立零散，沟通困难，容易陷入各自为战的状态。
在对待市场主体时，应当充分考虑到市场主体盈利性及市场自身所带的风险性等特性，引进市场资金利用市场力量来提高公共服务有效供给的同时，必须做针对市场的秩序问题，基层政府以签订合同、公开招标、减少审批手续等多种方式降低企业市场准入条件、激发市场活力的同时，更要注意完善相应法律法规政策加强监督机制的建设，规范市场秩序，维护人民权益。对于民间组织第三部门力量，基层政府应当充分重视，拓展和扩大民间组织准入范畴鼓励其积极进入公共服务领域，充分发挥其形式灵活、贴近人民等优势。同时，基层政府也要进行合理管理规范，促进其运作模式、管理制度不断法制化、正规化，政府也要进行适当监督和协调，由于其非政府性、非营利性，在资金、政策上更需要政府的扶持。
3.在供给内容方面，增加公共服务投入总量和丰富其内容
就全国方面来看，必须要保障基层政府基本公共服务供给所需的财政经费，进一步提高中央财政对基层政府转移支付的比例，这是提高基层政府公共服务供给能力的根本要求之一。同时，要严格保证财政资金的运用方向，要规范基层政府财政预算和支出，切实保障农村的基础教育、基本医疗卫生和社会保障等基本公共服务供给总量的增长，有效地保障基层政府公共服务供给能力的提高。
从基层政府自身工作来看，其主导性主要体现在对于大量资金需求的公共服务供给上，市场营利性得不到满足，第三部门由于自身能力缺乏无法供给，诸如基础设施建设、医疗资源投入等方面，对于这些需求，政府要建立公共服务供给合理的决策机制，使公共服务供给增长与经济和财政实力的增长相协调，投入相对足够的资金。
同时，正如前文提及，基层政府必须要认识到社会组织和市场组织在公共服务供给中的优势，为了缓解自身压力，也是为了公共服务供给总量的增加，供给内容的丰富，政府以合同外包、用者付费等手段将市场力量和社会资本引入一些具有部分竞争性或部分非排他性特征的公共服务领域中，争取资金来源的多元化以及公共服务的市场化。
4.完善公共服务供给相关制度，提升行政素质及能力
在运用权力之前，我们必须意识到权力的运行需要有效的监督和制约，这也是要切实落实信息公开制度、公务员管制制度等制度的意义所在。在确定了公共服务供给依法行政的前提下，深入建设服务型政府还需完善各种相对应的制度。
政府信息公开制度的理论基础是公民的知情权，要求政府各级行政机关要按照法定的范围、程序和方式主动地或被动地向社会公开，方便社会公众知悉和适用。而基层政府信息公开的内容必须进行细化，应当包括基层政府政府各行政机关的公共服务供给的基本情况、财政收支情况等，以及其内部公共服务供给人员的考核任免信息等内容。且在传输的过程中保持其中的顺畅性与合适的频率，避免僵尸化。政府政府在信息公开工作之外，要注意与大众的双向互动，实在了解公民意志，并将其考虑进服务型政府进行公共服务供给的行政行为当中，完成信息的汇报和汇集工作，做到全民参与，充分发挥群众力量，完善兴趣偏好机制，了解群众需求，提高公共服务供给的有效性。
公务员是建设服务型政府的参与主体之一，是基层政府进行公共服务供给的执行主体，是政府与人民之间沟通的直接途径，其队伍素质的高低对服务型政府的建设产生着直接影响。公务员队伍素质的提升优化需要进一步完善我国的公务员制度，要进一步遵循和完善《公务员法》的内容，基层政府要在此基础之上，以人民群众评分回馈等方式加强对公务员的各项培训和考核工作，在保证从业人员业务能力强、政治素质硬之外，也要保证其服务态度和良好道德素养，健全公务员评价机制和监督机制。
基层政府作为中央和人民群众之间的桥梁，也是我国公共服务供给过程中与人民群众接触最为紧密的一个环节，其公共服务供给能力直接影响到人民群众的基本权利保护及社会稳定，必须要得到重视和关注，不断提高其供给能力是社会发展、人民安居乐业的必然选择，值得我们的持续研究，不懈努力。
参考文献
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作者简介： 张亚峰，1996—，男，湖北大冶人，重庆大学法学院法学专业本科在读，研究方向：行政法。安然，1995—，女，山东新泰人，重庆大学公共管理学院行政管理专业本科在读，研究方向：行政管理。周虹艺，1995—，女，重庆人，重庆大学公共管理学院行政管理专业本科在读，研究方向：行政管理。