证书制度体系构建的困境与出路

　　【摘要】＂1+X＂证书制度是我国深化人才培养和评价模式改革、完善国家职业教育制度体系、提高人力资源质量和存量的重要战略举措。通过对＂1+X＂政策文本解读，明晰其政策目标和价值取向，梳理＂1+X＂证书制度的内涵，正确和深刻领会＂1＂与＂X＂、＂1+X＂证书制度和＂双证书＂制度的区别和关系是开展工作的基本前提。在此基础之上，全面分析＂1+X＂证书制度的利益主体构成要素及其关系，基于＂1+X＂证书制度政策制定和实施逻辑，着重对政策制定主体和实施主体的利益诉求及其面临的现实困境进行整体分析，并提出＂1+X＂证书制度系统的主体利益冲突的消解与整合之道。
　　【关键词】1+X证书制度;利益相关者;利益诉求;现实困境
　　【中图分类号】G71【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2020）04-0042-08
　　【收稿日期】2019-11-16
　　【基金项目】2018年度重庆广播电视大学科研项目＂重庆市终身教育学分银行质量保证机制研究＂，项目编号为NDZD2018-04;2018年重庆市社会科学规划项目＂重庆学分银行制度体系构建研究＂，项目编号为2018YBJY02
　　【作者简介】黄娥（1990—），女，重庆巫溪人，教育学硕士，助教，研究方向为学分银行、成人教育等。改革开放以来，我国职业教育发展取得了世界瞩目的成绩，建成了世界上规模最大的职业教育体系，[1]职业教育发展从规模扩展逐步转向提高质量内涵式发展，由政府统筹向社会多元办学的格局转变，由普通教育办学模式转向企业社会多主体参与协同办学模式。我国经济正处于由高速增长转向高质量发展阶段，我国技能人才缺口多达2 000多万。[2]为加快培养更多技术技能人才，缓解就业结构性矛盾，2019年1月，国务院印发《关于国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号），提出要把职业教育摆在教育改革创新和经濟社会发展中更加突出的位置，使职业教育为我国现代化建设提供有力的人才和智力支撑。《方案》提出，要构建职业教育国家标准，从2019年开始在职业院校、应用型本科学校启动＂1+X＂证书制度试点工作，正式将产教融合培养模式作为复合型技术技能人才培养培训模式改革的重要抓手。
　　一、＂1+X＂证书制度体系构建政策文本解读1993年4月颁布的《中共中央关于建设社会市场经济体制若干问题的决议》正式提出＂要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度＂，这是我国第一次以政府文件的形式提出职业教育＂双证书＂制度。1996年5月颁布的《中华人民共和国职业教育法》第八条明确规定：＂实施职业教育应根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书＂，这是我国第一次以法律的形式对＂学历证书+职业资格证书＂制度做出规定，将＂学历证书+职业资格证书+培训证书＂制度纳入法制的轨道，具有划时代的意义。
　　1999年6月，中共中央国务院印发的《关于深化就业改革全面推进素质教育的决定》提出要＂在全社会实行学业证书、职业资格证书并重的制度＂。2004年9月，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》也明确提出：＂完善就业准入制度和职业资格证书制度，加快开发国家职业标准。＂2005年10月，国务院印发的《关于大力发展职业教育的决定》提出＂全面推进和规范职业资格证书制度，要尽快建立能够反映经济发展和劳动力市场需要的职业资格标准体系＂。这一时期的学历证书和职业资格证书在很大程度上属于＂双证书＂制度，尚不能等同于＂1+X＂证书制度，两者在教育内容的范围不一样，＂双证制度＂是在学历证书范围内，以学科课程为框架，在专业学科基础之上强化职业资格证书内容;＂1+X＂证书制度是对学历证书内容的延伸，以能力本位课程为框架，新增加或强化职业技能的内容。[3]＂双证书＂在促进教育教学改革、培养学习者职业素质和职业技能、提高学习者就业能力等方面发挥了重要作用，也为＂1+X＂证书制度构建积累了宝贵的实践经验。
　　随着移动互联网、大数据、人工智能等新理论新技术的飞速发展，涌现了大批新兴产业，对技能技术型、复合型人才产生了较大需求。为了深化人才发展体制机制改革，降低创业就业门槛，2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出：＂清理减少准入类职业资格并严格管理，推进水平类职业资格评价市场化、社会化。放宽继续紧缺人才职业资格准入。＂同年12月，国务院发布了《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，取消了114项职业资格许可和认定事项，较大范围减少了职业资格许可和认定事项，进一步深化了人才供给侧结构性改革，降低了人才负担和制度成本，激发了市场和社会活力，促进了就业创业。2019年1月，国务院印发《关于国家职业教育改革实施方案》，对＂1+X＂证书制度试点工作做了明确部署，鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时积极取得多类职业技能等级证书。4月，教育部等四部门印发《关于在院校实施＂学历证书+若干职业技能等级证书＂制度试点方案》，对＂1+X＂ 证书制度试点工作开展目标和内容做了具体安排。同时，人力资源社会保障部和教育部联合印发《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》，对职业技能等级标准和证书制定监督管理做了详细部署，支持《方案》的实施。《方案》和《试点方案》首次以政府文件形式正式提出＂1+X＂证书制度，标志着我国职业教育证书制度体系建设已经纳入到政府的政策视野，并采取切实措施保障职业教育制体系建设，将完善职业教育体系作为现代制造业、现代服务业、现代农业发展的重要制度保障与人才支持。
　　二、＂1+X＂证书制度的内涵及利益主体分析（一）＂1+X＂证书制度的内涵
　　要深入推进＂1+X＂证书制度工作，厘清和深刻领会＂1+X＂证书制度内涵是基本前提。要明确＂1＂和＂X＂的具体内容及其两者的关系：＂1＂与＂X＂是职业教育证书制度的两个核心要素，隶属于不同的社会系统，具有不同的社会属性，两者既有联系又有区别。＂1＂是指学历证书，隶属于学历教育系统，具有基础性、主体性作用，是学制教育系统内为完成一定教育阶段学习任务的学习者颁发的文凭。现阶段主要职业教育系统学历证书包括中等职业教育和高等职业教育学历证书，还包括应用型本科院校的学历证书。学历证书的核心是课程标准，学习内容包括文化基础课、专业基础课程和专业核心课程，既包含理论知识，又包括技能技术的内容。＂X＂是指职业技能等级证书，分为初级、中级、高级三个等级，主要反映学习者的职业技术能力水平。其核心是行业能力标准和技能等级标准，反映企业岗位（群）的能力需求和职业技能等级标准，具有引导性、发展性的作用，补充、强化、拓展学习者的技术技能或职业素质，其学习内容主要是行业技能能力的理论知识和技能操作以及能力体现。＂1＂和＂X＂虽隶属于不同系统，但两者的标准建设都是基于学科专业或职业技能等级证书对应的相关行业领域的岗位（群）的典型工作任务所需的能力要求来开发的，同时，两者都是培养技术技能人才的重要支撑。
　　要厘清＂1+X＂证书制度的内涵，准确界定＂X＂证书的范围，还必须明晰＂X＂与职业资格证书的关系。职业资格证书是＂从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求＂，[4]主要包括从业资格和职业资格。国务院劳动、人事行政部门通过职业资格鉴定和职业资格评价等方式对评价合格者授予证书，是行业对从事特定领域工作人员知识、技能和能力的要求，具有职业准入性质，是从业者进入某一行业领域从事相关工作的资格许可证或资质门槛。《方案》对＂X＂的界定是：＂鼓励职业院校学习者在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾＂。职业资格证书和＂X＂证书两种证书制度既有联系也有区别，两者是培养技术技能型人才和复合型人才的两个重要组成部分，前者是对从事某一领域工作的从业者在知识、技能方面的基本要求，后者通过工学结合、企业参与协同育人的方式来丰富学习者的专业技术和技能，提高其综合素质、就业能力和竞争力，两种职业证书和学历证书共同构成职业教育人才培养的＂一体两翼＂新布局。但两者适用的规则和遵循的逻辑各不相同，职业资格证书是从事特定行业工作的必备知识、技能和能力的国家标准，具有基础性规定作用，有强制性属性。＂X＂证书是丰富、完善学习者技术技能的补充性职业技能等级证书，其属性对应《职业教育法》第八条的＂培训证书＂范畴，学习者有自主选择性。
　　（二）＂1+X＂证书制度的利益主体构成
　　＂1+X＂证书制度体系不仅仅是一项人才培养改革的政策问题，探索产教融合校企＂双元＂育人的实践问题，更是职业教育理念和价值选择的问题。基于＂1+X＂证书制度内涵，大致形成了＂1+X＂证书制度实施所涉及的教育系统内部和社会系统外部要素框架。从利益相关者理论视角对＂1+X＂证书制度系统所涉及的利益主体及其关系进行全面分析，可调和各利益主体的利益冲突，使之走向互动合作的状态。
　　利益相关者理论属于经济学范畴，是指影响组织目标实现，或者被组织目标实现过程中所影响的任何个人和群体。[5]最早由经济学家伊戈尔·安索夫（Igor Ansoff）于1965年提出：要实现企业目标，就必须平衡好与其他利益相关者的利益冲突。1984年，在全球经济一体化进程日益加快的背景下，各国经济合作交流日益加深，经济学家们对利益相关者理论的认识不断深化。1984年，美国经济学家爱德华·弗里曼对利益相关者给出了更广义的定义：利益相关者是＂那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体＂。[6]把影响组织目标实现或组织目标实现被影响的个人或群体定义为利益相关者，且利益相关者之间的利害关系既有内在联系，又存在显著差异。[7]＂1+X＂证书制度构建是一项极为复杂的跨系统合作的工程，因此，需要明确＂1+X＂证书制度系统的利益主体构成，明确其各主体的核心利益以及利益实现障碍，以找出破解之道。
　　職业教育系统涉及到教育系统内部和外部要素，包括政策制定主体、政策实施主体和政策对象，主要利益主体包括政府各职能部门，如教育行政部门、标准化管理委员会、财政部、人力资源社会保障部，是政策的制定主体，负责政策的制定和指导以及体制机制的建设，对工作推进质量和成效进行监测和评估。培训评价组织和职业院校以及应用型本科院校是政策的实施主体。其中，培训评价组织负责职业技能等级证书及标准开发、相关教学资源开发、考核站点设置、考核颁证等。院校主要负责统筹专业（群）资源，推进职业技能等级证书与专业、课程以及教学内容有机融合，面向在校学生和社会成员开展职业技能培训等。学习者是政策对象，获取职业技能等级证书，是学习成果认证与转换的学习主体。由教育行政部门和职业教育指导咨询委员会学校对职业技能等级证书相关工作进行指导、评价和监督。社会、学习者、家长等社会团体对培训评价组织工作进行评价。其关系结构如图1：
　　三、＂1+X＂证书制度系统的主体利益诉求
　　＂1+X＂证书制度体系并不是针对职业教育和应用型本科院校的简单教育问题，而是涉及多方面的社会问题，是一项教育和社会共同的事业，是一个由政府从上而下推动的教育行为，既需要政府制定政策推动，更需要企业行业和教育系统的行为支持，也需要诸多利益主体相互协作共同推进落实。＂1+X＂证书制度系统的主体分为：政策制定政府主体、政策执行主体、监督与评估主体、学习主体。其中，政策制定政府主体包括两大类：一是教育体系外的，有国务院、国家标准化管理委员会、人力资源社会保障部、财政部、国家发展改革委员会，还有地方各级政府;另一部分是教育体系内的教育行政部门，主要指教育部相关部门。政策执行者主要指教育培训评价组织、企业行业、职业教育院校、开放大学或应用型本科院校以及有关培训机构。政策面向群体为城乡各类劳动者，包括企业职工、下岗失业人员、退役军人、新生代农民工及在读的技能技术型人才。政策执行的监督和评估机制是由社会、专家、家长等社会团体组成的监督、管理和评价组织。
　　（一）政策制定主体的利益诉求
　　＂教育政策是国家和政府制定调整教育领域的社会问题和利益关系的公共政策，具有政策价值、经济价值、教育和人的发展价值等＂，[8]在＂1+X＂证书制度教育政策中也蕴含了特定政策价值、经济价值、教育和人的发展价值。主要体现在以下几个方面：
　　1.扩大受教育培训权利范围，促进教育公平和社会阶层良性流动
　　当前，我国正处于社会转型升级发展的关键期，传统产业日渐解体，新兴产业蓬勃发展，社会出现很多新型岗位，要求人们不断地更新知识结构，以适应新的经济环境。从社会视角来看，合理的社会流动是社会良性运行的重要协调机制。[9]我国引入市场和竞争机制之后，受教育程度等＂获致性因素＂对社会流动的影响日益显著，[10]教育对于个体职业获得和社会流动的影响越来越大。科学技术革命不断推动产业转型升级，社会对专业技术人员的需求不断增加，若缺少文化技术资本积累的渠道，社会流动规模和流动结构就会难以适应经济发展需要，人们就业或择业的权利和机会也会减少，不利于促进社会公平。国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《职教20条》）和教育部等四部门印发的《关于在院校实施＂学历证书+若干职业技能等级证书＂制度试点方案》（简称《试点方案》）中明确提出了院校内培训人群可扩大到社会人群，院校外培训也可面向在校学生，将受培训权利进行了重新分配，扩大了受培训对象范围，使更多群体能够享受到再教育或受培训的权利，从体制机制上对高技能技术性人才培养做了全面部署。一方面，直接提高了人才培养质量;另一方面，兼顾了教育公平和社会公平。
　　2.加快人力资源供给侧改革，促进经济转型升级和高质量发展
　　我国经济转型升级和高质量发展需要高技能、高技术的专门人才支撑，因此，需要加快人力资源供给侧改革，提高人力资源供给数量、质量和改善人才结构，以服务经济社会发展。针对企业职工、就业重点群体、贫困劳动力群体，应优先面向农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等技能人才紧缺领域开展分层次、有重点、多形式的在岗培训、脱岗培训、提升培训、转岗专业或创业培训，解决人力资源供给不足、层次不高、专业技能人才供不应求的结构性问题，补齐就业难的短板，将人力资源供给侧改革作为经济社会转型发展的重要支撑。
　　3.提高劳动者职业技能水平，促进大众就业创业
　　从个体的角度来看，受教育水平和程度、职业技能水平在很大程度上决定劳动者在新的职业结构中的位置。通过正规教育一次性获得学历水平来获取社会、经济地位的方式在科学技术和产业迅速变革的时代已不适用，需要通过继续教育和职业技能培训来不断提高劳动者的生产能力，以适应社会发展的需要。《职教20条》把职业技能培训作为保持就业稳定和缓解结构性就业矛盾的重要举措，全面提升劳动者的职业技能水平，促进大众就业创业，实质上就是使劳动者在自己从事的职业领域内，接受更高层次和水平的继续教育，不断提高自身的职业综合能力和素质，通过职业的再适应、再选择、再创业获得个人向上流动的能力，进而提高社会资源获取的能力。
　　4.推行终身职业技能培训制度，夯实人才可持续发展通道
　　从职业教育制度建设和职业教育体系发展层面来看，《职教20条》主要是在职业教育领域进行的一项重大改革举措和制度设计，其主要目的在于培养高素质劳动者和技术技能型人才，通过完善职业教育体系建设，健全职业教育制度和标准体系，推动多元主体协同办学，开发职业技能等级证书，以国家职业标准和职业技能等级标准为基础，调整职业院校专业人才培养方案，优化课程设置和教学内容，促进教学标准和职业标准的融合，使学校人才培养与社会人才需求相匹配。同时，将人才能力评价标准与职业技能等级标准相融合，促进人才评价方式与职业技能鉴定方式融通，深化职业教育教师、教材、教法改革，提高职业教育办学质量。通过建立职业技能等级证书制度，针对企业职工、就业重点群体、贫困劳动力等在职群体开展终身职业技能培训，建立终身职业技能培训制度，为各类劳动者和准劳动者开展有针对性、实效的职业技能培训，畅通技术技能型人才成长通道，办好服务于全体劳动者的高质量职业教育。
　　（二）政策实施主体的利益诉求
　　1.企业的利益诉求
　　企业一般是指独立的盈利性社会组织，企业作为用人单位成为＂1+X＂证书制度的直接利益相关者。在新一轮科技革命和产业变革浪潮中，企业需要寻找新动能、新模式、新技术，以实现新旧动能的转换。所以，对于企业主体来讲，在＂1+X＂證书制度系统中，企业的核心利益诉求主要表现在两个维度：内部——经济利益;外部——社会责任。[11]对于企业自身发展来说，主要是从事生产、服务等经济活动，以满足社会需求，实现盈利。在经济利益的驱动下，企业需要高素质和高技术技能型人才，通过提高企业人力资源质量来提高企业的核心竞争力，实现企业的高质量、高效率和可持续发展，这是企业发展的内在要求。在参与职业教育办学过程中，企业可以发挥办学主体的优势，培养企业所需的高素质技术技能型人才，与高校实现互利共赢发展。在合作的过程中，企业还可以利用高校的专业人才和科研人员开展新技术研究、产品研发工作，加快科研成果的转换。同时，在参与办学过程中，企业可以扩大自身社会影响力和提高社会知名度，吸引更多优质人才加入企业，增加企业的隐形资源。
　　2.高职院校和应用本科院校的利益诉求
　　职业院校为区域经济社会发展提供技术和人才支撑，在技术变革迅速发展的关键时期，通过＂1+X＂证书制度体系构建，激活行业企业深度参与技术技能型人才培养，注重产教融合，校企合作，训育并重，突出人才培养的实践性、技能性。以职业需求为导向，以实践能力为重点，实现专业标准与行业标准，教学过程与成产过程、职业资格证书与学历证书相结合，以就业和社会需求为导向，形成多元主体协同育人的职教共同体。扩展人才培养新通道，培养人才可持续发展能力，提高办学水平和人才质量，提高学生的就业创业能力。同时，完善职业教育教学相关标准，促进院校加强专业建设、深化课程改革、加强教师队伍建设，充分利用企业场所、资源加强实训基地建设，全面推进职业教育现代化建设。
　　四、＂1+X＂证书制度构建面临的现实困境
　　（一）环境缺失：文化环境和制度环境
　　1.文化环境
　　民族的文化体现着民族思想规范以及观念形态的总体特征，它制约着教育活动过程。反过来，各民族的教育体现着文化背景和文化传统。[12]我国的传统文化价值观是＂以义制利＂＂重义轻利＂，在这样特殊的文化背景下，我国职业教育缺乏发展的土壤。直到1922年颁布《壬戌学制》，才出现＂职业教育＂。[13]我国职业教育是舶来品，国内缺乏与工业社会发展相适应的文化环境，同时，受＂学而优则仕＂的文化传统影响，我国传统教育理念多以＂精英教育＂为主导，导致职业教育社会地位低下的困境。＂1+X＂证书制度是职业教育制度的职业培训制度，亦缺乏促进其发展的文化环境。
　　2.制度环境
　　＂1+X＂证书制度构建的核心实质是要完善职业教育培训体系，促进产教融合、校企合作。职业教育更加注重教育与经济、职业与教育、学校与企业的关系，由此，推动学校、政府相关职能部门、行业企业的跨界合作更是重中之重。改革开放以来，颁布了一系列关于产教融合、校企合作的政策制度文件，如1981年2月的《关于加强职工教育工作的决定》、1985年5月的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1995年10月的《国家教育委员会在关于推动职业大学改革与建设的几点意见》、2009年2月的《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》《关于深化产教融合的若干意见》《关于加快发展现代职业教育决定》《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》等一系列政策制度。[14]我国职业教育有关的法律、规章和制度在企业举办职业教育的权利和义务方面并没有十分明确。同时，即使有提及也不具有约束力，都只是涉及教育部门和企业合作的方向，对企业在人才培养中的具体权利和义务没有做明确的规定。政策制定主体主要是教育主管部门，行业企业的缺位导致他们并没有真正参与到职业教育人才培养中来。
　　（二）利益博弈：主体利益的短视和失衡
　　＂教育政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理＂，[15]有效恰当地处理好各主体利益关系是教育政策有效执行的重要保证，＂1+X＂证书制度与中央、地方政府、职业院校、行业企业以学习者为纽带构成了错综复杂的利益关系。政府注重人才培养结构、层次和数量，强调人才与经济发展短期需求和长期规划的关系;企业最直接、最现实的目的是获取所需的技术技能型人才和技术服务，以实现企业利益最大化和提高企业的市场竞争力;学校人才培养周期长，人才结构和规格滞后于社会需求。如何平衡行业追求利润的动机和等价交换的市场机制与公共管理部门追求社会效益最大化和非竞争性机制之间的矛盾;如何化解职业院校人才培养的长周期性和滞后性与行业企业追求短期经济利益的冲突;如何引导和刺激行业企业参与职业技能等级证书的开发及培训工作;如何打破职业院校与普通高校同质化办学藩篱，解决院校人才培养目标和人才培养模式的内部矛盾;如何满足学习者的多样化职业技能等级证书需求，将职业技能等级证书认证和转换为学习者所需的学习成果，扩大职业技能等级证书的社会和经济效益，等等，这些问题的解决关系到教育政策能否有效执行。
　　（三）政策法规柔性：各利益相关主体松散、权责不明晰、约束性弱
　　＂1+X＂证书制度及＂双证书制度＂等相关政策文本大多是提出实现任务、具体内容、技术路线，部分政策内容属于宏观上的制度架构，对各主体的权利和义务并未明确，利益主体间关系松散，权责不清。＂1+X＂证书制度的实施过程是一项长期的艰巨任务，需要完善的组织架构和运行制度对各主体行为进行规范，以保障＂1+X＂证书制度的实施效率和质量。现阶段的政策文本对各利益主体的职责和任务做了相关说明，如教育行政部门负责整体规划、部署和宏观指导;培训评价组织主要负责职业技能等级证书标准开发、教材和学习资源开发、考核站点、考核颁证、实施评价与证书发放;院校则根据职业技能等级标准和专业教学标准重构专业人才培养方案，向在校学习者或社会群体实施培训，其他相关部门给予质量保障和财政支持，各主体间关系松散，缺乏国家或省级统筹主体。中央和地方财政经费如何承担比例、颁证收入如何分配等等问题缺乏明确有效的沟通协调。
　　（四）管理体制不健全：人才培养和评价制度封闭
　　＂1+X＂证书制度并非只是在学历教育证书基础之上拓宽学习者学习内容，提供更多职业技能等级证书，更是在我国经济转向高质量发展背景下深化人才培养模式、评价模式和职业院校办学模式改革，以培养复合型、技术技能型人才。因此，需要社会各系统联动实施。目前，教育行政部门对企业行业参与办学的管理制度不健全，职业资格和技能证书体系尚不完善，职业技能等级证书统筹管理制度未建立，导致证书的开发和管理较为零散。职业院校内部对学历教育学习成果和若干职业技能等级证书等非學历教育成果的融通建设机制不成熟，两种学习成果之间相互认证与转换通道未建立。现行教育体制、制度使学习者受身份、专业、修业年限和学习机构的限制，不能根据自身实际情况灵活选择学习内容和自主安排学习进程。同时，职业技能等级证书的劳动人事制度和财政管理制度也尚未建立，学习者无法通过职业技能等级证书等非学历培训提高资历和就业的优势，以获取更高的经济报酬和社会地位，导致学习获得感不强。同时，学习者还需要花费更多时间成本和财力成本，进一步削弱了其参与学习的动力。
　　五、＂1+X＂证书制度系统主体利益冲突的消解与整合（一）加强＂1+X＂证书制度顶层设计，构建社会支持体系
　　1.强调职业教育的工具理性和价值理性统合，破除大众对职业教育的偏见
　　受我国文化传统、职业教育产生逻辑以及发展水平的影响，现阶段职业教育存在社会地位不高、办学质量不高、职业教育学生就业艰难等问题，适宜职业教育发展的土壤尚未形成。因此，大力发展职业教育的首要前提是要营造重视技术技能型人才发展的良好社会环境，破除大众对职业教育的偏见。在人力资本理论分析框架下，应注重职业教育在人力资源开发和促进经济社会转型发展中的重要作用。职业教育的工具性变得越来越突出，而职业教育的主体处于边缘状态。因此，职业教育发展不能仅仅考虑经济的发展需要，更要彰显人文主义关怀，促进个体能力的提高和突出人的主体价值，如学习能力、创新创业能力、社会交往能力、职业精神和工匠精神以及政治参与能力等，统合职业教育的工具理性和价值理性，促进经济发展与人的发展的和谐统一。同时，要重视职业教育的发展，制定并出台一系列方针政策，鼓励、支持和引导职业教育发展，在经费投入、办学条件、人力保证、就业创业等方面给与全方位支持。要加快职业教育从规模扩张转向高质量发展，实现特色化办校，支持职教学生从＂能就业＂转向＂就好业＂，优化职业教育专业设置，保障人才培养与市场人才需求相适应。促进行业组织与本领域职业教育的合作，厚植企业参与职业教育的文化环境，形成职业教育与行业企业命运共同体，优化职业教育发展的内部和外部环境。
　　2.完善＂1+X＂证书制度设计，出台有利于技术技能型人才发展的配套政策
　　＂以条令的形式出现的制度具有强制性，要求人们执行与服从，它以法律的、行政的、纪律的力量来保证贯彻＂，[16]因此，应建立健全＂1+X＂证书制度。＂1+X＂证书制度设计须具有前瞻性，要面向全体社会人员开放，且可以满足＂1＂和＂X＂学习成果的获取、认证与灵活转换。
　　应加快推进学分银行建设和国家资历框架建立，形成终身学习框架，深化学制改革，建立弹性、灵活的人才培养制度，为学习者建立终身学习账号和终身学习档案，通过学习成果的连续积累、认证与转换构建惠及全民的终身教育体系，鼓励学习者自主、灵活、多渠道获得学历和非学历教育学习成果。建立国家及地方技术技能型人才需求的监测与分析机制。对经济社会发展所需的人才需求及时、动态监测，尤其是紧缺专业岗位人才需求情况，有利于职业教育将新技术、新要求融入人才培养过程，提高其服务于国家和地方经济发展的能力。建立健全经费投入机制。在中央财政奖补机制基础之上，应鼓励多方投入，多渠道筹措经费，尤其是各省（区、市）政府在要加大＂1+X＂证书制度构建资金投入。同时，加快其他配套政策的制定落实，正确把握国家职业教育改革方向，起草、制定国家职业教育相关法律法规，开展重大改革调研，审议职业技能等级证书的相关事项等。深化产教融合校企合作，建立工学结合育人机制，充分发挥企业在技术技能人才培养和人力资源开发中的主体作用，激活社会力量深度参与办学的内生动力，建立多元主体协同参与的人才培养模式和评价模式。
　　（二）建立好沟通协调机制，加快形成各利益主体紧密合作的布局
　　＂1+X＂证书制度涉及的利益主体较多，包括中央政府、地方政府、教育行政部门、培训评价组织、职业院校、行业企业以及社会个体，各利益主体都会基于自身利益的考量而产生博弈行为，影响主体行为的选择。因此，要建立好沟通协调机制，促进各利益主体紧密合作。教育部门和行业企业之间应建立组织间的联系通道，确保各系统间的信息交流和功能对接，使 ＂1+X＂證书制度构建主体达成共识，推进人才培养模式和评价模式创新，为经济社会发展培养技术技能人才。相关领域主管部门要加大统筹力度，积极发挥指导部门的指导、监测和评估作用，尤其是职业技能等级证书和标准的制定，不同证书、不同区域、不同行业领域在标准制定、考核方式上诉求不一，难以形成一个整体。为保障不同主体开发同一职业技能等级证书及标准建设的有效性、一致性和质量，合理布局各主体要素，使各主体间相互联动协调，实行分类指导，增强指导的针对性和有效性。严格落实主体责任，统筹谋划部署，共同构建顺畅、完善的沟通协调机制以及沟通渠道，形成完善的工作机制。加强各主体的沟通衔接，实现良性互动，保证信息的及时对接以及问题的解决和反馈。
　　（三）加强政府统筹规划和分类指导，层层压实各主体责任
　　＂1+X＂证书制度涉及的主体较多，在工作开展过程中需加强政府统筹规划、分类指导，进一步细化任务，明确各环节责任主体。
　　国家教育行政部门需做好整体规划、部署和宏观指导，制定相关配套政策并进行工作指导，对＂1+X＂证书制度构建工作的各个环节进行质量监督和评估。
　　省级教育行政部门需统筹协调本区域的试点工作，及时协调解决试点过程中出现的新情况、新问题，保障试点工作顺利开展，及时总结、提炼和推广经典经验。同时，结合实际研究制定试点工作配套政策，激励行业、院校积极参与试点工作，加强培训评价组织遴选工作和职业技能等级证书标准制定，研究证书培训考核收费管理相关政策等。
　　培训评价组织应对职业技能等级证书的必要性和可行性进行论证，开发社会和企业认可度高、含金量高的职业技能等级证书。做好职业技能等级标准制定、师资培训、教学安排、考核站点建设、职业技能等级证书的考核和发放等事项安排。
　　试点院校相关负责人要加强对试点工作的领导，要按照有关规定加大资源统筹调配力度，和相关培训组织做好沟通协调工作，明确职业技能等级证书内容和考核方式。组织专业带头人和教师团队推进专业人才培养方案、教学标准、课程内容与职业技能等级证书相融通，教学过程与培训过程相结合，教学评价与职业技能考核统筹安排，结合社会各界对证书的需求组织开展专门培训，积极为社会成员提供培训服务。
　　（四）落实＂放管服＂改革要求，构建开放灵活的人才培养体制机制
　　＂1+X＂证书制度构建的社会价值主要体现在培养培训高素质、复合型技术技能人才，提高人力资源存量和质量，提高职业教育社会服务能力，因此，要深化人才培养模式改革，落实＂放管服＂改革要求，进一步完善职业教育与培训体系，深化产教融合、校企合作，强调训育并重、学历教育与非学历教育并举，完善技术技能人才培养体系。
　　1. 建立职业教育评价机制
　　明确职业教育是与普通教育同等重要的类型教育，以职业需求和就业为导向，在人才培养方面更加注重实践能力培养，注重产教融合、校企合作，以实践能力培养为重点，是调整人口红利为人才红利的重要支撑。因此，要树立科学的职业教育质量观，制定契合职业教育功能和活动特性的质量标准和评价制度，不仅要满足学历教育评价要求，更要面向市场，引导行业企业参与职业教育评价，加快职业教育高质量发展。
　　2. 深化人才评价制度改革
　　破除唯学历和唯文凭的人才选拔任用、评价和激励机制，及时校正、更新人才标准，制定能力本位、成效本位的新的人才标准，营造尊重知识、尊重人才、尊重劳动的有利环境，为各类人才持续发展和创新创业能力提升提供政策环境，切实培养经济社会发展所需的人力资源，推进人才强国的重要战略实施。
　　3. 全面推进学分制改革，建立灵活的学习制度
　　基于职业教育本质属性，建立多样性、开放性、包容性的职业教育体系，建立完全学分制，打破院校和专业之间、学历教育与非学历教育之间的壁垒，畅通个体多样化学习和发展的通道，使学习者能够根据自身实际情况，灵活、自主地安排学习时间和进度，多渠道获取学习成果并能认证与转换为所需的目标成果。
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　　The Dilemma and Outlet of the Construction of ＂1+X＂ Certificate System
　　—Based on Stakeholder Perspective
　　HUANG E
　　（Chongqing Radio & TV University， Chongqing 401520， China）
　　【Abstract】The ＂1+X＂ certificate system is an important strategic measure for China to deepen the reform of talents training and evaluation mode， improve the national vocational education system， and improve the quality and stock of human resources. Through the interpretation of the ＂1+X＂ policy text， we can clarify its policy objectives and value orientation， sort out the connotation of the ＂1+X＂ certificate system， correctly and profoundly understand the ＂1＂ and ＂X＂， ＂1+X＂ certificate system and ＂The distinction and relationship between the two-certificate system is the basic premise for carrying out the work＂. On this basis， the paper comprehensively analyzes the constituent elements of interest subjects of the ＂1+X＂ certificate system and their relations. Based on the policy-making and implementation logic of the ＂1+X＂ certificate system， it focuses on the overall analysis of the interest demands of the policy-making and implementation subjects and the practical difficulties they are facing， and puts forward the way of resolving and integrating the subject interest conflicts of the ＂1+X＂ certificate system.
　　【Key words】1+X certificate system; stakeholders; interest demand; realistic dilemma