内部审计在我国公立高校管理中的作用研究
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【摘要】 内部审计是我国审计工作的重要组成部分。内部审计由内部审计机构和内部审计人员对财务收支等经济活动实施独立审查和评价，目的在于促进组织健全内部控制、改善管理、提高经济效益。研究内部审计在公立高校教育管理的作用，有利于分析我国高校目前内部审计工作中存在的问题，查找我国高校内部审计存在问题的原因，对加强我国公立高校的内部审计工作，促进我国公立高校教育管理具有重要意义。
【关键词】 高校管理;内部审计;作用
【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2020）10-0089-04
2014年召开的党的十八届四中全会提出要全面依法治国，在推进全面依法治国进程中，审计要发挥积极作用：一是要坚持凡审尽审、凡审必严、严肃问责的原则，充分发挥审计的监督和保障作用。要适应依法治国的要求，提高审计法治水平，同时也要为推进以法治国家发挥审计监督的作用，加强审计监督与党的监督、人大监督、司法监督等监督的协调配合，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增加监督合力和实效。二是努力完善审计制度，依法履行审计职责，实现审计监督全覆盖。加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。
2018年，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议讲话中对审计机关提出＂四个促进＂，即促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范支行、促进反腐倡廉，要求审计机关在促进经济高质量发展方面发挥更大作用。中国内部审计协会提出推动新时代内部审计和内审协会工作向高质量发展的方向迈进，推进内部审计发挥促进经济高质量发展的作用。
一、加强公立高校内部审计工作的意义
内部审计是我国审计工作的重要组成部分，主要由本单位内部审计机构和人员对本单位财务收支和经济活动实施的独立审查和评价，其目的在于促进组织健全内部控制，改善管理，提高经济效益。研究内部审计在我国公立高校教育管理中的作用，有利于分析目前我国高校内部审计工作中存在的问题，查找我国高校内部审计存在问题的原因，对加强我国公立高校的内部审计工作，促进我国公立高校管理具有重要意义。
（一）作为我国普通高校的主体，公立高校的教育经费急剧增长
自上世纪90年代末期我国普通高校大规模扩招后，伴随着我国高校数量和在校学生人数大幅度提升的同时，我国普通高校教育经费也急剧增长。据国家统计局统计，1997年我国有普通高等学校数1 020所，全年度普通高等学校教育经费3 904 842万元，平均每所高校教育经费3 828万元;到2017年我国有普通高等学校数2 631所，全年度普通高等学校教育经费111 090 000万元，平均每所高校教育经费42 223万元。从1997年至2017年，校均高校教育经费年均增长约12.75%，远高于我国国内生产总值（GDP）的增速。
（二）资金来源日趋多样
改革开放后，特别是上世纪末期开始，我国高等教育公共管理领域渗透了市场元素，国家加大了对教育财政投入使高等教育也得到长足发展的同时，不断扩大高校的办学自主权，大学法人资格得到确认，地方高等教育行政的统筹权得到肯定，多元办学蓬勃发展，多渠道筹资成为主流，高校的经费来源呈现出多元化的趋势。
（三）内部管理需求日益多元
随着經济的发展和高校办学规模的扩大，高校内部组织机构和经济活动也越来越复杂，高校的内部管理越来越多元化。一方面，高校的主要经费来源是财政性拨款，其费用的使用管理趋于严格;另一方面，高校除了众多的学院、系部和行政管理部门外，大部分高校还有不少的研究所、校办产业、附属的中、小学及医院等二级管理单位。另外，作为一个综合体，高校的经济活动复杂多样。
（四）委托代理制度安排下的受托人逆向选择与道德背离影响
随着商品经济的迅速发展，委托代理体制的受托责任的普遍存在，受托人的目标与委托人的目标不可能完全一致，受托人可能会出现逆向选择与道德背离。因此，高校内部经济业务及其下属的学院、附属医院等二级单位，在履行《会计法》《高等教育法》等相关法律法规所赋予的受托责任时，需要独立的第三方：审计部门去了解部门经济管理活动方面的信息并对其进行评价，防止损失浪费;去发现风险领域，防范财务风险，维护学校合法权益;利用专业手段解决有关经济案件中的财务、审计等专业技术问题;配合组织部门促进领导干部廉洁自律、依法行政、认真履职，等等。
二、新时期内部审计在高校管理中的作用表现
十八大以来，特别是随着习近平新时代中国特色社会主义经济思想的确立和＂双一流＂高校的建设发展，我国高等教育进入快速发展的轨道。无论是办学规模的扩大还是教育经费的增长，高校经济规模在不断扩大，高校内部审计环境也发生了相应的变化。内部审计对加强监督、保证学校经济活动合法、依规、有效，提高学校的管理水平，加强党风廉政建设进而推进全面依法治国进程等方面的作用日益加强。以M大学为例，审计处在学校党委和校长的领导下，依据国家法律、法规和学校相关规定，对学校及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，为学校领导提供决策依据，以促进单位完善治理、实现目标。
（一）事前查漏洞，治未病，提建议
主要体现在制度建设方面。近年来，M大学审计处认真贯彻国家和上级主管部门的法律法规以及其他规范性文件，并且结合本校实际情况，根据上级的最新要求，不断完善内部审计制度。2016年，按照巡察组反馈意见的整改要求，审计处全面梳理了学校现行的内部审计制度：根据2016年新修订的《广东省教育系统内部审计工作规定》《广东省教育系统科研经费审计办法》，修订了《M大学内部审计工作规定》，颁布实施了《M大学科研经费审计办法》《M大学审计结果运用及公告办法（试行）》和《M大学财务收支审计办法》;2017年初，制定了《M大学科研经费审计办法》;2018年根据《M大学合同管理办法（试行）》，结合开展合同审计工作的实际情况，及时对《M大学合同审计办法》进行了修订等，这些新制度与原有的《M大学物资（工程、服务）采购审计办法》《M大学建设工程项目审计办法》《M大学任期经济责任审计实施办法》《M大学经济责任审计联席会议制度》等，形成了较为完整的内部审计制度体系，为学校依法管理提供了制度保障。
（二）事中查缺陷，治执行，提免疫
1.以保合规促效益为重点，按年度开展M大学本部财务预算执行和决算审计。财务预算执行和决算审计工作的规范开展，提高了M大学预算管理工作精细化和科学化水平，有效促进M大学依法理财、科学理财。
2.围绕经济活动的真实性与合法性，开展直属单位财务收支审计。对直属单位各项资金以及财产物资的筹集、管理和使用的真实性、合法性和效益性进行鉴证和评价，加强学校作为主管单位对直属单位的管理，促进医院遵守国家财经法规，健全内部控制体系，加强管理并提高效益，从而保障学校各项事业的持续健康发展。
3.以完善管理提高效益为重点，开展科研经费审计。为强化学校科研经费管理的有效性、合理性和规范性，提升学校科研管理水平，提高科研经费的使用效益，增强教职员工规范使用科研经费的意识，促进学校廉政建设，确保学校科研事业健康、协调、可持续发展。
4.以履职尽责担当为重点，开展经济责任审计。经济责任审计是对学校的有关部处和各直属单位的领导干部履职情况的审计，按照新时代审计工作要求和学校内部管理的需要，采取四项措施加强经济责任审计。一是严格执行审计程序，完善编制审计方案、进点会等环节，增强经济责任审计的规范性和严肃性;二是由组织、人事、纪检、监察、审计、财务、资产管理等部门组成联席会议，提高被审计人员对经济责任审计重要性的认识;三是严格审计过程，应审必审，对发现问题绝不放过，如实反馈，及时督促整改;四是按照尊重事实、谨慎稳妥的原则，充分沟通后再出具报告，使审计结论经得起历史的检验，努力控制审计风险。
5.开展合同、工程和采购等常规审计工作。合同审计是目前常规审计工作的主要部分，通过审计，提高了学校经济管理意识，规范和完善了合同的权利与义务，维护了学校的合法权益;通过开展建设工程项目审计，进一步规范和促进了项目管理，较好地维护了学校利益;采购审计的开展，在加强支出监管，提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。
（三）事后提查错弊，治已病，提方子
1.以彻底整改为目的，开展后续审计。为促进相关单位和部门加大整改力度，提升审计效果，强化审计结果运用，按照学校领导要求，2018年审计处首次开展了后续审计工作。一是对学校2016年度财务预算执行与决算审计中发现问题的整改情况开展了后续审计，提出审计建议10条。二是对大学附属第一医院2015—2016年财务收支审计中发现问题的整改情况开展后续审计，提出审计建议6条。还对审计报告反映的问题进行了梳理，实行了对账销号清单管理，将审计中所发现的问题清单与审计整改结果清单对接，跟踪审计整改情况，并对整改不到位的部门和单位进行约谈，加强审计结果的运用。
2.强化审计结果运用，做好审计结果公告工作。根据《M大学审计结果运用及公告办法（试行）》等有关规定，自2017年起，审计处将财务收支、经济责任审计等大项目的审计结果向学校主要负责人报告并在党政领导班子内传阅通报，同时抄送纪检监察室，部分审计结果抄送组织部。加强了校党委对审计情况的掌握，增强了和纪检监察等部门的联系，有利于合力的形成。另外，对群众普遍关注的、与群众利益密切相关的审计事项，审计处按规定在一定范围内公告其审计结果。
由此可以看出，M大学充分发挥内部审计在保障学校健康安全运行中的＂体检表＂作用，积极探索、促进审计监督制度化、常态化，并取得明显成效。结合新时代審计工作特点，提高了政治站位，强化了责任意识;在审计开展中坚持原则，严格监督，不留情面;走在外部审计和上级巡视之前发现学校经济活动中存在的问题，揭示管理的薄弱环节，敢于提出加强和改进管理的意见建议并严格追踪审计整改。通过完善制度和运行程序，堵塞漏洞，规范管理，达到审计＂健康体检＂和＂防未病＂的目的。
三、公立高校内部审计存在的问题
高校内部审计由于工作起步晚，在实际工作中存在内审地位不高且缺乏独立性和客观性，审计人员素质偏低、后续教育跟不上，审计方法手段落后，基建审计不重视事前事中审计只做竣工结算审计，经济责任审计流于形式等问题。从M大学实际情况看，主要存在以下方面的问题。
（一）冗长的审计流程影响管理的效率
合同审计是目前常规审计工作的主要部分，通过审计，提高学校经济管理意识，规范和完善合同的权利与义务，维护了学校的合法权益;通过开展建设工程项目审计，进一步规范和促进了项目管理，较好地维护了学校利益;采购审计的开展，在加强支出监管，提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。但目前M大学在开展合同审计等常规审计过程中，审计流程冗长，具体审计流程如图1所示。
该审计事项需要经历业务承办部门申请、业务主管部门、经费归口管理部门和财务处审核、审计部门审计、分管业务校领导审批、校长审批等步骤，光从流程发起到内部审计部门接收流程就经历多步，审计流程冗长，影响管理的效率。
（二）科室分工、责任不明确
名义上，M大学审计处目前设综合科、财务审计科、工程审计科三个职能科室，但开展审计业务时并不完全是按职能分派，除了工程审计业务由专门的人员负责外，其他业务的分派均随机划分到各科室的人员。如一般的合同审计业务，可能有综合科前面负责审计、财务审计科科长与工程审计科科员搭配审计、工程审计科科长与财务审计科科员等多种搭配模式，各科室及人员的岗位职责权限不清晰。
（三）审计方式方法落后
如2018年审计工作480项，常规审计工作共374项，占比78%。其中合同审计284项，占比59%;工程审计59项，占比12%;采购审计31项，占比6%。合同审计的工作量占日常审计工作的近六成，由于审计方式方法落后，造成审计处大量的人力与时间花费在合同审核等非审计业务上。
（四）重要性水平过低，工作负荷大
审计的重要性是指审计人员对审计对象信息错报漏报程度判断。当错报和漏报能够对财务报表信息使用者的判断产生重大影响的程度时，那么审计人员应当认为该错报漏报是重要的;否则，应当认为不重要。重要性水平与审计风险是成反向关系。一般来说，重要性水平越低，所需要的审计证据越多;而重要性水平越高，所需要的审计证据越少。
M大学审计工作将审计起点金额定在10万元，概括为重要性水平为10万元。10万元的重要性水平，相对内部控制健全、资产规模近30亿元的M大学来说是明显的低估的。重要性水平判断的应用贯穿于整个审计过程中的各个阶段，重要性水平的低估将影响审计实务全过程，特别是影响确定审计实施阶段获取审计证据的时间、性质和范围，造成审计目标模糊、审计面面俱到而无重点、胡子眉毛一把抓的困境。
（五）审计委托与审计付费主体不一致
根据M大学实际情况，M大学对直属医院开展的经济责任审计、财务收支审计等业务委托中介机构实施。根据M大学规定，对直属医院开展的各项审计业务要求被审计单位付费。经济责任审计、财务收支审计的审计单位、委托方均为M大学，但付费主体却是被审计单位。审计委托方与审计付费主体不一致造成M大学在经济责任审计、财务收支审计等业务开展被动、沟通协调困难。
（六）学校规模与下属单位规模不匹配
M大学作为是一所以医学为优势和特色，开展博士、硕士、本科多层次人才培养的高校，学校下设众多学院等机构，特别是直属医院。M大学地处华南经济中心，直属医院实力雄厚、业务量大、经济规模高，大部分直属医院的经济规模和体量是M大学本部的2倍以上。上述情况造成了小马拉大车的困境，加上前述的经济责任审计、财务收支审计的审计委托与审计付费主体不一致，M大学在经济责任审计、财务收支审计等业务开展更是弱势。
四、建议
M大学内部审计存在的上述问题不仅仅是某一高校的独特问题，在M大学所在的地区甚至是全国存在一定的普遍性。在高水平大学建设的新一轮浪潮中，在全面建成小康社会的时代背景下，推动加强高校内部审计工作向高质量发展的方向迈进，推进内部审计发挥促进经济高质量发展的作用，对促进高水平大学建设下的教育管理具有重要作用。
（一）整合审计资源，提升审计的效率
为确保内部审计监督职责的切实履行，内部审计部门要整合审计人力资源，提升审计的效率，实现＂四个全面＂审计全覆盖的战略布局。一是整合内部审计人力资源，构建职责分明、分工明确、专业高效的内部审计组织体系，有利于提高对公共资金的监督和使用，保护学校利益。二是统筹社会审计资源，有利于缓解审计资源不足带来质量风险。三是整合系统协调力度，加强系统内下设机构内部审计人员与高校内部审计的配合，上下级之间的联动可以最大程度开发和利用组织资源，将大大提高工作效率，保证审计项目的质量。
（二）提升内控审计能力，加强审计监督
高校内部审计工作应该通过提升内控审计能力来加强审计监督。账项基础审计将反映经济业务的会计账簿作为取证工作的切入点，制度基础审计以内部控制制度评审为基础进行，通过对内部控制制度的调查、测试和评价来确定账表余额检查的深度与广度，风险基础审计以审计风险为基础分配审计资源开展审计。
从审计的发展上看，采用账项基础审计的审计风险是比较低的，但是审计效率不高。采取制度基础审计，引入抽样的审计方法将大为提高效率。从审计的资源上看，受到审计资源限制的影响，审计取证模式的选择也必然要做出變化。在审计全覆盖的要求下，提升内部控制审计能力，采取制度基础审计，引入抽样的审计方法同时采取信息化手段，将大大提高效率，全面有效实现＂四个促进＂的内部审计监督作用。
（三）提高审计起点，抓住审计重点
审计重要性水平的提高，将进一步提高审计起点，有针对性地突出审计重点，对审计效率和审计效果的提升起决定性作用。提高审计起点，是为了提高审计效率。由于社会经济环境的发展，高校规模不断扩大，内部组织结构日趋复杂，审计起点的提高将使审计人员把时间与精力更多的花费在大额、高额的审计项目上，有利于审计效率的提高。
（四）争取审计经费，保障审计独立性
＂独立性＂可谓审计的灵魂。审计独立性也是审计权威性的重要保证，独立性与权威性是相辅相成的。权威性是保证审计独立性的必要条件，而独立性也是权威性的基础。审计主体独立的组织地位，独立的精神状态，良好的职业道德，良好的社会形象，树立了审计的权威性。独立性包括实质独立性和形式独立性两个方面。保持独立性可以从审计组织和审计人员两个方面入手，其中对于公立高校来说，审计组织有充分专门独立的经费来源就是保持审计独立性的关键，要保证审计组织独立于被审计单位，与被审计单位没有经济利害关系。另外，审计组织争取到充分的经费和有专门独立的经费来源是保障内部审计独立性进而保证内部审计权威性的重要保障。
在新时代，针对高校内部审计工作出现的审计流程冗长、审计方式方法落后、任务分工不明确、过低的重要性水平等问题，高校内部审计机构和人员要解放思想、与时俱进，整合审计资源，提升审计的效率;要提升内控审计能力，加强审计监督;要提高审计起点，抓住审计重点;要争取审计经费，保障审计独立性，充分发挥审计在高校内部控制和风险管理领域的作用，不断提高学校治理能力的提升。
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