我国值班律师制度的价值和发展设想
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夏联合 李瑞星
摘 要：本文对域外法律援助值班律师制度进行了简要介绍，梳理了我国值班律师制度的发展历程，结合值班律师制度在我国的实际运行状况，总结出值班律师制度的价值，并期望我国未来制定关于值班律师的相关法律，对值班律师权利义务提供更加全面的保障、丰富值班律师的服务方式、扩大服务范围，以便更大限度的发挥值班律师的社会价值。
关键词：值班律师制度；法律援助；法律移植
法律援助值班律师制度的主旨是法律援助机构在法院、看守所派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。本文将重点探讨法律援助值班律师制度的价值以及发展设想。
一、值班律师制度的起源和发展
英国是值班律师制度的发源地，对该制度的应用也较为成熟。英国值班律师制度最早源于1424年苏格兰的穷人登记册制度。在英国《1984年警察和刑事证据法》中规定，英国的值班律师分为警察局值班律师和法庭值班律师两种形式，值班律师的职责是向服务对象提供法律咨询和幫助、辩护帮助，值班律师由法律服务委员会管理。英国的值班律师具有以下特点：第一，警察在明确告知受调查人或者协助调查人，其有权利享受值班律师的免费咨询帮助服务之前，不得对调查对象或协助调查人展开讯问；第二，英国警察局值班律师是警察局的＂急诊科医生＂，为适应警察局工作特殊性，提供全天候值班服务；第三，就是在开庭活动中，会根据具体情况安排至少一名值班律师出庭。
加拿大身为英联邦成员国，其法律援助值班律师制度和英国又有诸多不同。加拿大公民获得值班律师免费帮助的权利受到宪法保护，主要有全天候值班律师制度和法院值班律师制度：全天候值班律师制度，值班律师进行法律帮助的主要方式是语音电话服务；法院值班律师分为刑事值班律师和家庭、民事值班律师。设置的该项制度的主要目的是为了让公民在法院诉讼过程中以较小代价获得法律服务。
澳大利亚是英联邦成员，也是联邦制国家，各地方政府的值班律师制度运作模式虽有不同，但在基本框架内有其共性：各州级地方政府设置有法律援助委员会，负责包括值班律师在内的一切法律援助事务，其法律援助律师由公共律师和私人律师组成。值班律师的设置地点在地方法院和监狱，在轻微犯罪案件和简易程序案件中为受助者提供帮助。
日本值班律师制度是以英国值班律师制度为蓝本建立起来的。但也具有自己的特色：①日本的值班律师制度是日本全国律师协会和地方律师协会自发建立的；②日本值班律师制度主要服务对象是侦查阶段的犯罪嫌疑人；③日本值班律师可以作为服务对象的辩护人参加庭审；④日本律师协会在发生案情重大、影响较大的案件时也会主动联系当事人，为其提供法律咨询建议服务。
二、中国值班律师制度的建立和发展
2006年9月，联合国开发计划署与中国商务部、司法部联合在河南省修武县进行了法律援助值班律师制度的试点工作，初步设立的3个法律援助值班律师办公室在修武县法院、县公安局、城关镇派出所开始运行。经过几年的试点工作，2010年，河南省高级人民法院、河南省司法厅联合印发《关于开展法律援助值班律师工作的通知》，该年底，河南全省市县两级法院全部建立了值班律师办公室，至2013年，河南省在各市看守所建立了128个法律援助值班律师办公室。
2014年8月22日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部制定的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条规定：建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师；犯罪嫌疑人、被告人申请提供法律援助的，应当为其指派法律援助值班律师。此文件是法律援助值班律师制度首次在中央级别的司法改革文件中正式提出，中央司法行政机关在后来发布的一系列相关文件中对在全国建立法律援助值班律师制度和法律援助值班律师的职责范围进行了细化规定。
2014年10月，司法部印发《关于切实发挥职能作用做好刑事案件速裁程序试点相关工作的通知》，明确了法律援助值班律师制度的重要意义是利于进一步畅通法律援助申请渠道，拓展法律援助服务形式，保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权；承担设立值班律师工作站责任的机关是试点地方的司法行政机关，司法行政机关要积极协调人民法院、公安机关，为工作站提供必要的办公场所，配备必要的办公设施；值班律师工作站要悬挂标示、制度上墙等；工作站的领导管理机关是法律援助机构、人民法院、看守所，业务由同级法律援助机构进行监督和指导；法律援助机构和工作站之间的联系由法律援助机关派专人负责。
2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（以下简称《意见》），《意见》第二十条指出：建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在看守所、人民法院派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。2016年11月16日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《办法》），《办法》第五条、第八条、第十条对值班律师的工作方式，服务对象、服务范围、服务职责和权利等进行了较为详细的规定。2017年6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国安部、司法部联合发布的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》第十九条规定，法律援助值班律师可以为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告，进一步明确了值班律师的职责范围。
为了统一各部门、各级机关关于值班律师制度的规定，对一些值班律师制度具体实施环节遇到的问题进行明确、细化，清晰值班律师的职能定位、工作机制，2017年8月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》对值班律师的设立场所、工作职责、工作程序、申请条件、服务方式、工作站设置细节、值班律师身份、值班律师的义务、值班律师的考核管理机关等进行了更为详尽的规定，并鼓励探索建立政府购买值班律师服务机制，保障法律援助值班律师工作正常有序开展。为了配合《关于开展法律援助值班律师工作的意见》的实施，2017年10月12 日，最高人民法院、司法部发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》又对值班律师在适用简易程序、刑事速裁程序审理的案件中的职责、权利进行了细化。
我国的法律援助值班律师制度从试点开始，经过总结经验，提炼、推广，逐渐建立起了符合中国国情、覆盖面广、服务效果较为理想的法律援助值班律师制度。我国的值班律师制度有以下几点特征：①初步性。值班律师主要是提供法律咨询、建议、申请等初步的服务，该服务和普通法律援助律师提供的服务形成低高搭配的局面。②是服务对象范围广。只要是犯罪嫌疑人、被告人，不论其经济条件、罪名、罪行如何，值班律师都可以为其提供服务。③是服务方式多。除了一般的提供法律咨询、转交法律援助申请的常规服务，我国的值班律师在认罪认罚从宽案件中还为受援者提供实体和程序方面的法律帮助，在排除侦查、起诉机关提供的非法证据方面，我国值班律师也可以代当事人进行申诉和控告。
三、法律援助值班律师制度的价值分析
根据《关于开展法律援助值班律师工作的意见》的规定，凡是没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人，只要本人或者其近亲属提出需要值班律师帮助的，人民法院、人民检察院、公安机关都应当通知值班律师為其提供法律帮助。这种低门槛的申请标准是符合世界人权保护精神的，更是符合我国国情的。因为我国于1979年开始派观察员出席联合国人权委员会，1982年成为该委员会正式成员国，中华人民共和国国家元首于1998年在《公民权利与政治权利国际公约》上签字，虽然迄今全国人大仍未批准该公约，但我国国家领导人在不同时期、不同场合也多次表示一旦条件成熟，中国政府将向全国人大提交批准该公约的申请。随着中国综合国力的不断提高，对外交往的不断加深，我国在考虑自身国情的前提下提升人权保障水平也是增强自身软实力的重要途径。而我国目前刑事辩护率一直徘徊在30%左右甚至更低的现状，也亟待司法机关下大力气进行改善，而根据我国现阶段的发展水平，只有少数罪名和个体有资格获得法律援助，其过程又较为繁琐。法律援助值班律师制度的制定可以有效弥补我国犯罪嫌疑人、刑事被告人急需的法律服务，让绝大多数犯罪嫌疑人、刑事被告人在几乎零成本的情况下享受到较为专业的法律服务。
法律援助值班律师制度有助于在刑事速裁程序中提升犯罪嫌疑人和被告人的权利保障水平。刑事案件适用速裁程序进行裁判，需要犯罪嫌疑人、被告人对以下三个条件全部满足：一是对自己所犯罪行和被指控的犯罪事实没有异议；二是对适用法律和量刑建议没有争议；三是同意适用刑事速裁程序。这种看似周密的设计都是为了保证犯罪嫌疑人、被告人同意适用刑事速裁程序是其真实意思表示，防止办案机关为了提升工作效率而牺牲当事人应当享有的程序正义。但我们依然不能否认的是，绝大多数犯罪嫌疑人是在被采取强制措施的情况下，被办案机关给出了是否同意适用速裁程序的选择。一方面是强势的国家司法行政机关，一方面是孤立无援、法律知识匮乏、期盼早日获得自由的犯罪嫌疑人、被告人，在法官面前，双方具有平等的地位，但没有平等的实力作为支撑，我们很难想象弱势一方在面对拥有国家资源作为支撑、以主持正义作为信念、充满信心的检察官时，可以不卑不亢的行使自己的辩护权，就算其可以做到以上所说，法律知识的欠缺也可能导致其在进行自我辩护时错失对自己有利的辩解。加上适用刑事速裁程序时，法庭庭审不再进行法庭调查、法庭辩论，程序的省略可能导致对被告人的权利削减更为严重。而值班律师的介入可以为犯罪嫌疑人、被告人在程序选择、法律适用甚至权利义务观念方面进行释疑解惑，平衡控辩双方的信心和实力，实现真正的控辩双方地位平等。
法律援助值班律师制度有助于认罪认罚从宽制度的顺利、有效开展。相对于只适用于特定罪名、较轻刑罚的速裁制度，除了少数主体不能适用认罪认罚从宽制度外，其他主体不论罪名、不论刑期都可适用，并且在刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法中对该制度的运用包含了刑事速裁程序、简易程序、普通程序，可见，认罪认罚从宽制度是速裁制度的深度、广度发展。涉及面如此广，程序又较为复杂，这也是认罪认罚从宽制度试点办法中规定侦查阶段告知犯罪嫌疑人权利义务时要听取值班律师意见和签署具结书时有辩护人和值班律师在场的原因。
值班律师在对犯罪嫌疑人进行释疑解惑的过程中，对于犯罪嫌疑人的涉案情况进行初步了解，再和侦查机关进行沟通，如果侦查机关的调查结论和犯罪嫌疑人的叙述在案件事实方面相吻合，那么值班律师可以就认罪认罚从宽制度向犯罪嫌疑人进行解释，使犯罪嫌疑人在充分了解该制度的实体、程序规定，让其结合自身案件进行价值衡量，从而对自身的处境有一个精确的定位，早日消除抗拒心理，配合侦查机关查清案件事实，接受法律的裁决。选择适用认罪认罚从宽制度，有助于节约司法资源、及时有效惩罚犯罪、维护社会稳定、落实宽严相济刑事政策，实现认罪认罚从宽制度的设计初衷。
如果值班律师在为犯罪嫌疑人进行法律帮助时发现犯罪嫌疑人所说的案件事实和侦查机关认定的犯罪事实不同，或者侦查机关在取证程序和认定证据方面有瑕疵甚至有错误，那么值班律师可以向侦查机关或者检察机关提出建议或者代犯罪嫌疑人进行申诉，及时纠正侦查机关的错误做法，既对于犯罪嫌疑人的权利进行了有力保障，又有助于让犯罪嫌疑人树立对法律公平公正的信心，积极配合司法机关办案，消除犯罪嫌疑人和侦查机关不必要的对抗，在保证案件顺利推进的同时也化解了社会矛盾。值班律师对于办案瑕疵的及时反馈也防止了案件后期因证据原因和犯罪嫌疑人供述的反复而启动的补充侦查、检察程序，防止在用刑事速裁程序、简易程序审判案件过程中又返回普通程序，所以值班律师的介入看似增加了办案机关的工作量，但从总体来看更能节省司法资源，符合法经济学原理。
司法制度的重要目的就是化解社会矛盾，而刑事案件中，犯罪嫌疑人和受害人之间往往矛盾较深，如果对犯罪嫌疑人进行刑事处罚而受害人没有得到适当补偿，那么我们刑法的社会治理任务就只能说完成了一半，因此认罪认罚制度对犯罪嫌疑人是否和受害人达成谅解尤为重视，这也是为什么《关于开展法律援助值班律师工作的意见》将犯罪嫌疑人是否和受害人达成谅解作为量刑的重要考量因素。而值班律师的参与在不增加犯罪嫌疑人经济负担的情况下可以为其释明法律精神，使其尽最大能力对被害人进行赔付。值班律师还可以作为双方的沟通桥梁，向受害者转达犯罪嫌疑人的忏悔之情，向犯罪嫌疑人转达被害人的诉求，消除双方的信息壁垒，促使双方早日和解，化解矛盾，使案件早日进入起诉、审判阶段。
四、法律援助值班律师制度发展设想
相对于普通法律援助制度，我国值班律师制度运行时间还不长，从早期的＂河南经验＂到现在的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》不过十一年时间，由于我国是幅员辽阔，经济发展水平不均衡的发展中国家，所以很难制定一部规定明确同时具有普适性的法律援助制度，但从早期的试验阶段到现在的大规模推广阶段，我国的值班律师制度走过了道路曲折、成就显著的探索之路，笔者相信我国的法律援助值班律师制度会在不断的调整中创造出一套适合自己中国特色的值班律师制度。现就我国值班律师制度未来一段时间的发展完善作一些展望。
（1）完善值班律师薪酬保障。首先，从各省律协公布的数据可以看出，多数社会律师的收入并不高，让社会律师承担较多的无偿法律服务责任并不合理；其次，合理的薪酬评价考核体系可以提升值班律师的工作积极性。在有偿购买法律服务的前提下可以引入竞争机制，以服务对象满意度作为评价标准对值班律师或者法律服务机构进行奖励，既激发了值班律师或者服务机构的工作热情又提高了服务水平。
目前一些地区已经出台关于值班律师的薪酬待遇标准，但存在着待遇落实不到位，不及时的情况，影响到了律师的工作信心。因此，建议成立专门的法律援助值班律师账户，账户由司法局管理，由其在法律援助机构和值班律师或者法律服务机构签订的合同规定日期，准时为值班律师或者法律服务机构发放工资报酬，并将此项工作列为司法局领导的年底考核目标，以此保证值班律师或者法律服务机构的薪酬及时到位。
（2）探索值班律师提供刑事辩护服务。《关于开展法律援助值班律师工作的意见》规定值班律师并不提供出庭辩护服务，如果服务对象有法律援助需求可以申请法律援助。这样规定的目的在于让值班律师进行简单、快捷、广泛的服务，较为复杂、深入的法律服务交给法律援助律师。但是，这阻断了值班律师和受助者最初建立的信任，增加了值班律师和法律援助律师的工作量。在未来的值班律师发展中，可以探索值班律师为受助者提供辩护服务，以期减少值班律师和法律援助律师的工作流程，提高工作效率。
（3）探索值班律师阅卷制度。《关于开展法律援助值班律师工作的意见》规定办案机关为值班律师提供必要的办公场所和设施，并为值班律师会见提供便利，但并没有规定值班律师是否具有阅卷权。如果律师没有查阅案卷的权利，那么值班律师在为审查阶段的犯罪嫌疑人提供法律服务时很大程度上只能凭受助者的陈述做出相应的解答，而受助者因为缺乏法律知识，可能会存在陈述不全面、不彻底的情况，或者因为对值班律师的信任度比办案单位的较高，出现陈述的事实较办案机关掌握的事实更多的情况，值班律师可能会做出不恰当的判断，导致服务效果不好。因为值班律师需要严格遵守保守案件秘密的规定，所以律师阅卷并不用担心会导致案件信息泄露。所以，我国值班律师制度下一阶段可以探索赋予值班律师查阅服务对象案卷的权利，以便值班律师对案件事实掌握更加充分，提高服务质量和满意度。
（4）完善权利义务告知程序。《关于开展法律援助值班律师工作的意见》规定办案机关应当告知犯罪嫌疑人、被告人有免费获得值班律师法律幫助的权利，但在现实操作中，办案机关为了节省班时间，减少办案程序，往往并不主动告知犯罪嫌疑人、被告人有上述权利，导致除了极少数了解该项权利的犯罪嫌疑人、被告人及其家属会申请值班律师提供法律帮助外，其他犯罪嫌疑人、被告人和家属并没有享受到该项权利。目前办案机关给犯罪嫌疑人、被告人的权利义务告知书中并没有注明其有免费获得值班律师法律帮助的款项。笔者建议在办案机关给犯罪嫌疑人、被告人的权利义务告知书中增加告知款项，提高犯罪嫌疑人、被告人对该项权利的了解度，让值班律师制度落到实处。
（5）完善值班律师综合法律服务制度。目前，我国的值班律师还主要承担刑事案件的法律服务工作。随着我国经济的不断发展，值班律师扩展服务范围，延伸服务触角为群众提供刑事案件以外的基本法律咨询、程序引导服务将会是法律援助值班律师的发展方向。作为我国最先试行值班律师制度的河南省在这方面走在了全国前列，2016年，河南省司法厅联合河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅出台了《河南省法律援助值班律师办公室（工作站）工作规定》，规定了设在人民法院诉讼服务中心的值班律师办公室的立足点是便民服务。职责是向全体公民提供法律咨询服务，并对当事人在诉讼的各个阶段给予法律引导。随着我国值班律师制度的成熟，值班律师职能扩展到社会综合法律服务应是我国法律援助值班律师制度的应有之义。
（6）建议制定更高位阶的值班律师制度。现阶段关于值班律师制度最全面、级别最高的法律规定是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部共同发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，其属于指导意见，效力低于法律，之所以目前没有出台关于值班律师的专门性法律，可能是因为我国的值班律师制度尚处于探索阶段，目前的一些相关规定还需要全国各地方在试点中进行实践检验，从而探索出我国现阶段在该制度上的共性问题和各地方存在的个性问题，待问题明晰后再就有关值班律师制度出台效力更高的法律。
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[4]周嘉禾，吴高庆.认罪认罚从宽制度中律师的主要职能和作用[J].浙江警察学院学报，2016年第6期.
作者简介：
夏联合（1968～ ），男，汉族，山东费县人，现任南京市浦口区检察院员额检察官，研究方向：刑法。
李瑞星（1989～ ），男，汉族，河南平顶山人，现任南京市浦口区检察院检察官助理，研究方向：民商法。