案例分享广西来宾电厂项目介绍
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广西来宾B电厂BOT项目介绍
中国财政学会PPP专委会已成功举办了12期中国PPP沙龙，受到社会各界的欢迎和好评。2016年3月21日，中国PPP沙龙第13期即第二阶段第1期于北京如期举行。全国政协委员原财政部财政科学研究所所长贾康先生首先做了致辞。贾康先生结合中央强调的供给侧结构性改革，提出要把中央精神和PPP实践中的创新更好地结合。贾先生认为，虽然当前我们实际生活中还有种种困难、困扰，经济发展趋势还没有实现意愿中的探底企稳，但在创新领域需要充分肯定的是PPP已经体现出它在实际生活中潜力的释放和在创新发展中形成的亮色。财政部PPP中心焦小平副主任说，自2014年我们把PPP作为全面改革的一部分，经过两年的努力，应该说PPP是一种改革的观念已经形成，大家共识越来越强。虽然PPP在发展过程中还有民营企业参与比较低等问题，但总体上PPP已经成为各地稳增长、调结构、惠民生重要的抓手。中国投资有限公司香港分公司总经理白晓晴从商业投资角度发表了对PPP的看法，认为政府用特许经营权等一系列转换机制让不同的私营投资部门能够参与到公共服务建设中来，可以为民众提供较高的、超过其经济发展能力的公共服务产品，在这个逻辑之下，目前财政部提出PPP这个观点是正当其时。
广西投资集团来宾发电有限公司总经理助理曾靖山，对广西来宾B电厂BOT项目做了详细介绍。曾助理在对整个项目进行回顾的基础上，针对来宾BOT项目的里程碑事件、18年运营的主要数据、整个项目合同制度安排以及BOT项目资本结构和各方受益数据等分别作了分析，并提出了自己对此项目的体会和思考。
一、项目简介
来宾B电厂在广西来宾市，是中国电力行业第一个BOT项目。1995年，原国家计委安排了当时国内4个项目作为BOT的试点项目，来宾B是其中之一。经过这么多年，其他三个项目由于各种各样的原因都已经销声匿迹了，只有来宾B坚持了下来。从1997年9月3日，来宾B电厂项目正式签署特许权协议，到2000年11月份投入商业运行，一直到2015年9月3号正式移交给广西政府，整个BOT项目圆满结束，历时18年。曾助理本人以前在法国电力BOT项目工作，从9月3号B电厂移交给广西政府以后，资产移交，人也移交，因此，他现在更多是从政府国企的角度进行项目分析。
来宾B电厂装机容量两台360MW火电机组，电力主要输送到广西电网。主要设备是两台燃煤发电机组，其中，汽轮机和发电机由阿尔斯通生产，锅炉为国内生产。发电燃煤由广西建燃公司组织，通过铁路提供，和原来建成的来宾A电厂共用卸煤设备。根据特许权协议，每个运营年广西电网最低的电的收购量35亿千瓦时，这是项目的保障。电厂的主要营业模式是从矿方购买燃料，然后经过运行发送电力卖给电网公司，在这样一个营业模式中，燃煤占到运营资本的基本上70%左右。因此，购销电协议和燃煤的供应协议是两个很重要的组成部分。
整个BOT项目相关方由四个主体组成，一是广西政府，它主要通过建立BOT办公室（以下简称BOT办）对整个BOT项目进行管理。BOT办是一个比较长期的组织，从来宾BOT项目开始准备期就已经成立，一直到后面结束它都起到很关键的作用；二是法国电力集团，即法国电力亚太，作为整个项目公司的一个投资方，有两部分组成，第一部分是整个项目公司，是由法国电力百分之百控股，前期整个项目公司的组成是两块，法国电力占60%，阿尔斯通占40%，以一个联合体的方式来投标，获得项目的运营权。法国电力牵头又组织了包括国内的两家公司来组成的，但是比例很小，7.5%、7.5%，法国电力85%，组成运营公司对电厂进行专业的运营维护；三是电网公司，即电厂所发电力的卖给方；四是建燃公司，即向电厂提供燃煤方，这是通过FSTA协议来规范的。
二、项目发展历程及主要事件
来宾B电厂整个BOT项目历时较长，通过关键节点，曾助理将其大概分了四个主要时期。
（一）项目前期：1995年到1997年
1995年5月10日，原国家计委批准了来宾B电厂作为国家第一个BOT的试点项目。10月，广西政府授权广西投资集团，当时还叫广西建设开发公司，作为政府的一个授权代理人，前面提到的BOT办设在广西投资集团，以BOT方式建设来宾B电厂，通过特许经营协议形成的政府权利和义务。1995年12月8日，政府进行了国际招标，期间经过投标、谈判的一些工作。1996年7月8日，法国电力国际集团和原来的GECR组成EDF联合体中标。11月6日广西政府和EDF联合体草签了项目特许权协议和附件。谈判时间不是特别长，7月份到10月份4个月，说明当时谈判的效率比较高。
（二）协议签订：1997年9月3日
1997年9月3号，广西政府和联合体组成广西来宾法资发电有限公司，广西政府和这个项目公司正式签署了《特许权协议》。从1996年11月11日到1997年9月，中间隔了差不多一年。由于特许权草案涉及到融资，EDF联合体草签了协议才能拿这个文件去融资，因此，从政府批准到最终正式签署需要一定的时间。9月5号举行了开工典礼和奠基仪式。
（三）从调试到并网发电：1997年9月5日之后三年
从1997年9月5日开工，到1999年9月8日，一号机组成功的并网发电，用了6个月多一点时间；接着二号机组也成功并网发电。在整个建设期，作为电厂来说并网发电只是它进入调试期的一个标志性的，中间也出现一些问题。2000年10月7日电厂才正式的运行，同第一台差不多隔了一年多时间。
（四）正常运营到移交：2000年之后十五年
在电厂运营期间，发生了一些重要事件。一是2002年阿尔斯通将项目公司的股份转给了法国电力，后期从2002年开始是法国电力作为百分之百的股东，于2003年取得广西政府颁发的工程竣工验收证书。二是2004年2月广西政府电力公司和项目公司共同签署协议，调整了超发电电价。35亿是最低的发电量，超过部分怎么办？当时协议里很高，通过政府，标的办和项目公司谈判，降低了部分超发电得电价。三是2005年项目公司完成再融资的计划，签署了置换贷款的协议及新的电价协议，主要是将项目中利率较高的一个国外银行贷款转换为利率较低的国内银行贷款。四是从2014年7月8日广投集团与项目公司就项目未决事项达成一致开始，2014年9月进行谈判，最后共同签署了合解框架的协议。五是2015年9月3日零点，项目正式移交给广西政府。
三、项目的主要数据
来宾B电厂BOT项目预算总投资额为6.16亿美元，按当时美元汇率8.33折合人民币51.3亿，每千瓦投资额7125元。作为1996、1997年当时采取国内设备的投资，仅为当时较少投资额的1/3，比较节省，但应该采用国外先进的设备。我们大概测算，运营15年项目公司累计的收入293亿，净利润约45亿元。项目公司从建设期到后面的运营期，累计上缴各类税费达到52.6亿。
运营以来上网电量达到566.99亿千瓦时，平均上网电量约38亿千瓦时，最低是35亿，但是实际上每年都会超发。超发电部分可以补充35亿合同较高的电价，做一个平衡。年度最大上网电量是运营的第4年，达到46.7亿度，因为当时国内缺点电现象比较严重。电厂装机容量大，机组可用率比较高，总体达到97.2%。2014年，年最大合同可用率达到99.7%。
电厂除了必须的停机维护基本上都处于发电状态，机组的起停次数少，保证了较低的运转成本。因为电厂发电机组起停需要很多费用，正常的一台机组起停要几十万的费用，涉及各方面设备的启动。这同时也反映了这台机组良好的调控性。大家都知道电力不能储存，电力负荷是根据用户的需求来发的。所以，来宾电厂的运营对广西电网的调峰起到了很好的支撑作用。
四、项目合同等制度安排
（一）主要机构设置
在项目的前期设立了专门的机构进行管理，即广西来宾B电厂BOT项目领导小组，最初是以自治区副主席作为组长来牵头的，各个纪委，各个相关的政府的职能部门都参加了这个小组。日常领导小组的办事机构——BOT项目办公室就设在广西投资集团。这个领导小组在项目的不同阶段，从项目前期、建设期到后期人员不断调整，政府在项目里起到重要的作用。例如，前期牵涉多项国家计委的批文，建设期和运营期的更多工作则是BOT的日常管理。
大地桥公司对来宾电厂B厂进行BOT投资方式的组织代理工作，也是因为大地桥有在国际上投融资，包括建设项目招投标的比较雄厚的背景。同时，聘请了相关的咨询机构，包括当时的中国电力咨询工程总公司，相关设计院，还有一些法律财务的专家参与到整个项目招标、谈判的过程中。
（二）关键协议签署
1．国际招标方式与运作规范的过程
本项目采用了国际招投标的方式。在上世纪九十年代，按照国际招投标的方式选择外资进入中国还是比较少的。一对一谈判或者一对多谈判，按照完全以国际竞争的方式来引进境外投资主体，保证项目做出了一个比较正确的选择。
整个过程经过资格预审，主要从财务能力、从业经验、融资方式、人员资质，从当时31家机构中评选出12家。有6家在正式招标的时候购买了标书。电厂的运营模式电价是最主要的因素，所以，当时对这6家机构进行评标，最后决定了3家最具竞争力的投标人，例如，法国电力是欧洲最大的电力企业，它的整个投标方案中报的设备并非全从国外进口，有部分设备采取国内生产，另外，它的融资成本比较低、建设工期短、电价低等。
2．合同谈判与签署
合同谈判，从1996年6月开始到11月，进行了三轮谈判。法国电力，包括前面的几家中标的做这个方案，整体合同框架的方案都是比较完善的，从主体结构来说，不需要对整个合同协议进行太多的包括结构、条款方面的一些谈判，更主要的是具体的一些协议里的范围、条款，进行双方的博弈。签订了CA、PPA、FSTA三个主要协议，这是电厂协议模式的三块主要部分。
建设调试期，草签协议以后，融资结构也比较复杂，涉及金融专业领域的出口信贷、商业贷款，还有再保险，再融资，以及备用贷款等多个类别。主要贷款方式有三个，法国出口信贷、COFACE贷款及商业贷款。
3．主要合同介绍
《建设服务合同直接协议》是主工程合同，阿尔斯通和考菲瓦合作公司作为建设总承包方执行项目工程建设和试运行。法国电力是做电力行业的，它比较擅长运营，阿尔斯通是设备制造商，更擅长在建设和设备提供。《设备供应合同》由阿尔斯通公司集团进行操作。整个合同主要以项目公司作为整体项目的主体，负责监控项目建设和投融资的伙伴，并与法国电力集团进行沟通。政府牵头在燃煤供应、电力输出和法律、税收方面的协调。
特许权协议主要是定义的一个特许权期限，整个过程是18年，包括了3年建设调试期。在整个运营期间，中方、法方都提出来关于特许权延期、缩短、回购，但是最终各方在考虑到整体项目整体性，还是保持一直没有特许权协议18年的期限。另外，特许权协议要规范项目公司，同时包括政府所有权、运营权、延期等方面，以及建设和场地设计等要求、项目运营维护各方的责任等。
《项目移交协议》很详细，共有7章，400多条，但无论这个合同怎么完善，也不可能想到18年以后所有可能发生事情的细节。所以，这个合同也做了一些变更的范围，例如企业税、汇率、电价等。
《购电协议》确定了每年购买的最低电量以及一些电费构成。《燃料供应和运输协议》也是一个重要协议，涉及到燃料的价格和质量方面的确认。
六、成功经验
一是政府的长期、大力支持。自从BOT落户来宾，长远发展并能坚持下来，政府所起的作用是相当大。国内当时很多项目都夭折或者转变了投资模式。而且这个支持并不是无条件的，而是坚持了我们的原则，进行了有效的协调运作。其中BOT项目领导小组，包括BOT办一直都存在，而且一直在工作。国家相关部委税收优惠政策也做了一些支持，在土地、供水、供电、通讯、道路、铁路、社会环境关系方面也得到了当地政府的大力支持。
二是承担企业实力雄厚。广西投资集团是电力起家的，本身对这个行业有涉足，也有相应的能力。而且它的整体部门保证全程参与，从前期的准备一直到后期都做了重要的工作，它在整个特许经营协议及相关合同文本的执行过程中，与各方广泛合作与沟通协调。
三是项目制度合理的设计。合理的制度为各种冲突、变化、风险的管控提供了一个良好的原则和沟通的框架，避免了各种变化影响项目的执行。比如在合同签订的时候对边界条件的收益影响进行界定，为以后法律、税收、环保要求的变化预留合理的调整空间，尤其企业所得税的调整，通过减收电费的方式降低上网电价等。
四是政府、外方、社会、企业等各方面形成了一个共赢循环系统。多方利益找到了平衡点，能够保证共赢，这是项目成功的关键。这需要我们不断的去探讨项目运作过程中社会各种各样条件的变化对我们整个项目的影响情况。
与会专家对项目进行了点评。国务院发展研究中心孟春部长认为来宾B电厂项目在从社会资本方的选择等方面很有特色，包括详细的时间表、坚持公开透明、一些竞争性指标的设置等，并对PPP项目的风险识别和风险分担等问题给出了专业指点。江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长丁伯康从专业从事政府项目咨询机构的角度，对来宾B电厂的运作、理念创新等给出了高度评价。最后，中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁做了点评，认为这个项目在招投标过程中充分重视了联合体的作用，保证了＂让专业的人做专业的事＂、＂让最适宜的人承担最适宜的风险＂，而且这个PPP项目有一个完善的调节机制，遵循了＂营利而不暴利＂的收益原则。因此，展望PPP项目今后纳入财政预算的运作前景，来宾电厂的做法几乎给我们建立了一个可供借鉴的路径。