政府和社会资本合作新规与新阶段的发展建议
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【摘 要】2017年的11月，高速发展的政府和社会资本合作（PPP）模式迎来了拐点，国家多部委密集出台相关政策，规范PPP模式发展中的异化和风险。PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域，乃至走出去的＂一带一路＂广阔的舞台上，扮演重要角色。
【关键词】社会资本；PPP项目；融资
2017年的11月，高速发展的政府和社会资本合作（PPP）模式迎来了拐点，国家多部委密集出台相关政策，规范PPP模式发展中的异化和风险。2017年11月10日，财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，即＂财政部92号文＂，从PPP项目库出发管理政府和社会资本合作（PPP）项目合作，防止PPP成为地方政府新的融资手段，防范隐性债务的风险扩张。几天之后，国资委正式下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，即＂国资委192号文＂，控制央企国企在参与PPP项目中的经营风险。
PPP是Public-Private-Partnership的缩写，直译为＂公私合作＂，在我国正式翻译为＂政府和社会资本合作＂，将私人资本的范畴扩展为社会资本，从而包含了国有企业、中央企业等资本。PPP产生于西方发达国家，我国在20世纪80年代也有了沙角B电厂项目等开创性的项目实践。而自十八届三中全会提出＂允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营＂后，国务院及发改委、财政部先后出台《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，以及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等推广运用PPP模式政策措施。而且，长期以来地方政府在公共产品和服务投入欠账较多，城市化发展又面临诸多压力，地方债务规模庞大，2014年国家新版《预算法》的出台，以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，禁止了地方政府通过地方融资平台进行融资，从而间接地将PPP模式推向了发展的热潮。
而此次政策的密集出台，正是在于规范各地方在落实PPP模式时发生的异化与偏离，重申PPP模式引入私人部门投资的初衷。但是部分地方政府仍然依赖于传统的融资与建设的模式，采用PPP的模式进行包装，但却在实际操作中采用政府回购、保底、固定回报等模式，同时缺乏项目后期的运营与绩效考核。这些操作手段不仅进一步挤出了民间资本，同时为地方政府增加了债务隐患和风险。4月，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下称＂50号文＂）严禁地方政府利用PPP和各类投资基金等方式违法违规变相举债。而92号文给予地方政府详细指导方针，从严格控制新项目入库标准、集中清理已入库项目两个方面，公布了实施标准。重点对于仅建设无运营的、前期准备不到位的、不参与绩效考核或者挂钩比例不足30% 的、超出财政能力10%的、政府违法违规举债担保的以及其他涉及违规行为的项目，一律进行清理。
而另一方面，据财政部《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》的数据显示，截至9月末，PPP项目中签约社会资本共944家，而其中国有独资300家，国有控股249家，占比达58.16%，民营独资175家而民营控股153家，民企参与度严重不足。而且在具体实践中，央企参与PPP项目出现了多种违规现象，如参与收益率低的项目以扮演财政的角色，为项目提供背书和融资服务而偏离主业，通过PPP项目公司转移负债虚增资产，或者未能与地方政府以及其它合作方共担风险等违背央企管理规范的行为。此次192号文件即从集团管控，项目审批，盈利和负债指标水平以及追责问责机制等方面对央企加以规范，明确央企集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理責任，有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险，规定PPP投资额不得超过上一年度合并净资产50%、资产负债率高于85%或2年连续亏损不得参与、不得引入明股实债或者购买劣后级基金份额、以及按照实质重于形式的原则把控PPP项目进度，从而严控央企经营与债务风险，在规范央企的同时，为民营企业参与PPP项目腾出更多空间。11月底，发改委下发《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，从创造良好环境、分类施策、盘活存量资产、做好项目推介、设定选择标准、规范合同、加大融资支持、提升咨询机构、评选案例、加强诚信建设十个方面分别阐述了该如何鼓励民企参与到PPP项目，促进PPP参与主体多元化。
新规规范了央企，同时为民营资本开通了便利。而且，根据国家统计局目前发布的固定资产投资最新数据，截止到2017年8月末，1至8月，全国累计完成固定资产投资39.4万亿元，同期累计新增落地PPP项目计划投资额1.5万亿元，后者仅仅占前者的3.9%。PPP模式推广空间仍然非常巨大，需要社会资本、尤其是民营资本的广泛参与。但是现阶段来看，民企参与PPP项目依然面临着诸多挑战和问题。
首先，政府顶层设计和相关制度、法律法规等政策环境仍然不完善、不统一。目前涉及PPP项目的上位法律仅有《政府采购法》和《招标投标法》，但它们的针对性不强，很难指导形式多样的项目。而具体的相关法律法规分散在相关法律法规的一些部门篇章。而且PPP项目涉及的部门众多，各参与主体缺乏系统的衔接。不同法规之间的规定出现矛盾与不统一，增加了PPP项目的谈判成本，同时也影响了PPP项目在整个过程中的融资水平。
其次，社会资本普遍对于政府的信用缺乏信心，在政府违约的情况下无能为力，最终造成损失。由于PPP项目周期一般较长，在出现政策调整，以及最为常见的主管领导换届的情况下，往往发生政策和态度的断层，支持政策中止，甚至通过各种措施如高管委任和审批监管等手段，争夺项目的控制权。
再次，PPP项目投资一般规模较大且周期很长，而如市政和公益环保等项目的利润率普遍偏低，与社会资本的投资偏好较为不同。社会资本参与 PPP模式成立项目公司后仍需要进行融资，目前一般商业银行中长期信贷资金的利率要求在7%左右，再加上交易费用和回报率，收益率低于12%的投资项目很难吸引到社会资本。但是，过高的资金成本不符合地方政府推广运用PPP模式的出发点。endprint
最后，与政府和社会资本合作相关的配套市场环境，包括PPP项目融资环境以及中介和咨询服务，都尚不完善。目前银行贷款仍然是PPP项目融资的主要方式，其它如基金、信托、保险资金参与PPP项目还很少，而且PPP项目很难满足银行对于项目现金流的要求。另外，PPP项目执行过程中的咨询研究机构和咨询服务能力都尚在发展之中，都难以适应现阶段PPP实践高速发展的需要。
然而当前，我国经济发展进入新常态，财政收入的高速增长也已经成为历史。但与此同时，我国进入程正华快速发展与人口老龄化加速，对教育、医疗、养老、环境等公共服务等需求却呈现刚性增长。面临着财政紧运行，人民对于公共服务的需求日益增高，未来很长一个时期内，PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域，乃至走出去的＂一带一路＂广阔的舞台上，扮演重要角色。因此，也提出若干建议，推进中国PPP的健康发展。
首先，针对PPP加快政府和社会资本合作的立法进程，为政府和社会资本合作营造良好的法制环境。加强PPP立法研究，为政府和社会资本等相关主体提供稳定的预期，进一步厘清政府部门与社会资本的职能分工，为PPP模式发展营造良好的体制环境。统一PPP项目执行过程中，各个相关主体对于政策和法规的理解和认知，并通过完备的合同文件，约束各方行为，明确各方的分工与承担的风险，权力以及义务。
其次，健全PPP服务体制，提升PPP执行效率，简化和统一PPP项目涉及的审批和沟通流程。建立公平有效的运行机制，通过公开透明的平台与竞争，保证PPP项目的各参与方机会平等，风险共担。甚至建立专门的PPP项目管理机构，专职处理PPP项目的管理与咨询服务。
再次，在PPP项目评估阶段，让政府、社会资本、咨询服务方共同参与项目的评估，全面控制与评估项目的风险，合理制定项目的执行方案与价格，合理分配项目的短期和长期风险。推进PPP项目评估业务流程的标准化，从而形成公开公正的流程和框架。
最后，要加快完善PPP市场相关的配套市场环境。加快PPP合作金融服务，包括PPP资产证券化、PPP项目股权交易、PPP的策划和规划等。大力发展PPP合作相关的咨询和研究服务，提高PPP咨询服务市场中的服务质量和水平。
【参考文献】
[1] 赵福军等，《2016年中国政府和社会资本合作发展报告》，北京：中国财政经济出版社，2017。
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[4] 崔晓芙等，《PPP模式推广困难原因探析及对策建议》，人民银行工作论文，2016。
[5] 孙彬彬等，《如何理解2017年的PPP监管》，天风证券固定收益点评，2017。
[6] 中華人民共和国财政部，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，2017，http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201711/
t20171116_2751374.html。
[7] 中华人民共和国财政部，《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》，2017，http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/201710/t20171027_2736578.html。
[8] 国资委，《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，2017。