对完善自然垄断行业法律规制的思考

　　摘 要：自然垄断行业与我们的日常生活密不可分，为社会提供公共服务及公共产品。但由于自然垄断行业具有其特殊性，对其的规制难度很大。因此，完善我国对自然垄断行业的法律规则体系就显得尤为重要。
　　关键词：自然垄断行业；反垄断法
　　一、自然垄断行业的含义和特征
　　自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或市场秩序混乱。我们把这种由于技术或特别的经济理由而成立的垄断，称为＂自然垄断＂。自然垄断行业多指基础设施或公用事业。如电力、电信、邮政、铁路运输等。
　　自然垄断行业具有以下特征：①垄断性，其规模经济和范围经济效应显著。②公益性，这些行业为公众提供社会公共服务和产品，大多涉及基础设施建设和能源，服务功能显著。③具有巨大的＂沉淀资本＂，建设某一自然垄断行业时，需要投入高额资本，而这些资本在短时间内几乎不能收回，并且很难再改为其他用途。④网络经济性。自然垄断行业的运行需要一定的网络框架作为依托，离开了产业网络环节，电力，电信等商品服务无法到达消费领域。
　　我国的自然垄断行业的形成具有特殊特征。这是由为我国国情所决定的，改革开放以前，我国长期实行计划经济，以政府为主导对自然垄断行业进行投资，规制，管理。虽有一定的促进作用，但随着我国经济体制改革和生产力水平的提高，弊端也逐渐暴露。
　　二、中国自然垄断行业法律规制的现状
　　1.立法方面存在问题
　　《反垄断法》第7条根据立法者解释，该条款中＂国有经济占控制地位的关系民经济命脉和国家安全的行业＂包括自然垄断行业和公用行业。但在判断垄断行为时需要考虑其复杂的行业背景，《反垄断法》旨在保护市场公平竞争，促进社会主义市场经济健康发展。但如何平衡国有企业做大做强以增强国际竞争力和维护市场竞争秩序二者之间的关系，以及在缓慢的改革进程中如何规范垄断企业的市场行为，是中国反垄断立法未解之难题。《反垄断法》第2章第15条规定不适用认定垄断协议的条款，在错综复杂的自然垄断行业面前显然是缺少确定力和执行力的。第3章第17对滥用市场支配地位的判断。有＂正当理由＂情况下则不构成滥用市场支配地位行为，但是关于＂正当理由＂的认定标准，尤其是对复杂的自然垄断行业来讲，就更缺少确定性了。行业立法也是比较混乱。《铁路法》是由铁道部起草，《电力法》是由原电力部起草，《民用航空法》是民航总局起草的。各个部门在起草法案是难免会考虑自身利益并渗透到立法层面。另外，许多行业法规设立时间早于《反垄断法》，若出现管辖重合的情况，不但增加执法成本，而且降低效率，且会滞后于现在的经济形势。
　　2.自然垄断规制机构存在问题
　　规制机构的缺乏独立性体现在两方面。第一，我国行政主体具有多重身份，政企不分现象存在。这种政企不分现象存在的根源在于自然垄断行业的企业产权没有清楚划分。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来中立地行使规制职能，那么他们就不可避免地维护本部门、本行业的利益，歧视新的市场进入者。在这种管制下，即使引入竞争者，竞争机制也不可能有效的发挥作用。第二，規制权利分散，多头管制问题突出，没有形成一个明确的权威性的机构带领其他规制机构。由于各部门的不同职能，部门职能交叉重叠，在规制过程中极易发生碰撞，又会降低规制效率。
　　三、完善我国自然垄断行业法律规制体系
　　1.完善我国自然垄断行业法律规制的前提——政企分开
　　我国的自然垄断行业行政属性明显，自然垄断部门具有双重身份，既行使对自然垄断行业的行政监督权力。又参与行业的生产、经营。自然垄断部门在谋求利益的同时，就会造成资源的浪费，侵害消费者利益，极易诱发腐败，对自然垄断行业进行根本治理的前提就是要政企分开。政府应积极建立公平规范的交易平台，以法律和政策保障交易行为不受行政干预和地方阻扰，引导市场主体直接交易，促进资源优化配置。
　　2.健全自然垄断行业规制的立法体系
　　（1）确立《反垄断法》的普遍性适用的法律地位。我国自然垄断行业大多处于由垄断向竞争过渡的阶段，随着技术发展、经济水平的提高这种行业趋势不可逆转。具体到我国，加强《反垄断法》的普遍适用是进一步完善行业法规的重要组成部分。
　　（2）对行业法规的完善。健全行业法规的补充适用功能。修改行业法规中违法《反垄断法》宗旨和立法精神的内容。对行业特点＂对症下药＂，制定具体的行业竞争规则。如此，可以充分发挥行业监管机构在行业信息及专业性的优势，提高执法效率。
　　（3）法律责任的完善。自然垄断行业严重的垄断行为应该承担刑事责任。对严重的垄断行为的刑事制裁在国际上已成为一种趋势。自然垄断行业关系到国家重要资源和消费者的切身利益。法律责任的完善对自然垄断行为起到很好的威慑作用。建立惩罚性赔偿机制，适度加大违法垄断者的赔偿责任，更好的发挥法律法规的规制作用。
　　3.建立独立的反垄断执法机关
　　鉴于反垄断执法机构的专业性，应建立独立的反垄断执法机构，将商务部、国家工商总局、发改委在反垄断的权力进行归口，最终都归于反垄断委员会。建立统一的反垄断执法机构，有效避免多头有执法、提高执法效率。另要注重完善反垄断机构与行业规制机构的协同作用，建立针对特定事项的意见征询机制、信息共享机制等，使二者在自然垄断行业规制的过程中既能各司其职，又能相互配合，共同推进自然垄断行业的健康发展。
　　自然垄断行业的规制不是一个新问题，却是一个难问题。希望我国能找到一套适合我国国情的解决办法，最终实现我国企业的发展壮大和人民生活质量的不断提高。
　　参考文献：
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　　作者简介：
　　许珊，黑龙江大学中俄联合研究生院研究生。