关于规范属地管理问题的几点思考
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近年来，属地管理原则普遍使用，给基层工作模式和工作效率带来了一定影响。新时代，按照权责一致原则，厘清责任边界，科学界定属地管理适用范围，规范属地管理机制和行为，对于推动治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、＂属地管理＂衍生问题的主要表现
＂上面千条线，底下一根针＂是对基层工作的生动写照，所有的工作条线垂到基层后，都需要基层干部一一理顺，想办法穿到＂针鼻＂里。这些＂穿针引线＂的活都非常具体，涉及经济发展、城市管理、民生事业的方方面面，可以说千头万绪、包罗万象，不是县级部门或者乡镇街道能够独立承担的。一方面职能部门掌握政策，有完整的行政职能体系，但没有足够的人力、物力和精力独立完成复杂、细致的任务，必须依靠乡镇街道的工作力量;另一方面到了抓落实的末端环节，乡镇（街道）管理任务责无旁贷，但由于职权范围有限、工作队伍不健全、专业知识缺乏等客观因素，也不可能独立承担起工作任务。所以绝大多数基层工作强化属地责任是合理的，但职能部门的主管责任也不可或缺，如何让二者更好地协作配合、各负其责才是抓好落实的关键。
在基层具体分工层面，法律法规或政策性文件一般只明确到县级以上政府，很少直接界定乡镇一级具体职责，基层的任务拆解实际上是由县级部门主导的。面对工作落实压力，职能部门既是裁判员又当运动员就难免有失公平。如违章建设的整治拆除，市民反映某小区存在私搭乱建现象，城管部门遂以属地管理为由要求街道处理，街道既没有规划权也没有执法权，既无法作出违建认定也无法依法拆除，但多数情况下还是街道工作人员到有关部门核实规划，以＂治理指挥部＂的名义下整改通知书，自行组织拆除了事。如果是大规模拆迁项目，一般需要职能部门会同乡镇街道合力推进，但实际上压力基本都落在镇街肩上，相关部门主要是检查督导、协助工作。再如城市公共设施建设管理，市政部门采用属地管理方式，将污水管网管理维护下放给街道，既未交接图纸，也没有交接维护要求和技术要点，加之街道也没有相关技术人员，管理起来困难重重。类似情况在基层很普遍，＂看似新表现，实则老问题＂，只是长期没有引起足够的重视。近年来，在追责问责机制频繁启动的形势之下，基层分工问题更加表面化，部分职能部门刻意弱化主管责任、强化属地责任，甚至将任务不加拆解地打包压给乡镇街道，把属地管理原则作为＂合理合规＂下派任务、推卸责任的托词。处于最基层的乡镇街道面对接踵而至的工作压力和问责压力，拿不出实招硬招抓落实就面临被问责，逐渐不堪重负，开始频频发声，问题和矛盾这才凸显出来。
二、问题分析
（一）形式主义、官僚主义在一定程度上依然存在。抓工作落实形式大于内容，以文件落实文件、以会议落实会议的情况仍很普遍，有些部门干工作以免责为出发点，痕迹主义严重，把发文、开会、检查督导当成免责的挡箭牌。个别部门面对困难和问题不担当不作为，怕出事、怕担责，变着法子把难啃的硬骨头压给镇街处理，把工作任务和责任一推了之。处于最基层的镇街其实也没有足够的精力和力量，能够采用属地管理原则分给村（社区）的也是＂一级压一级＂，对于上面抓得不紧的就应付了事，工作落实成效必然大打折扣。
（二）基层默认压实属地责任行为。面对环保督查压力，镇街能够短时间清理属地散乱污企业，面对创城迎检压力，镇街也能突击拆除沿街违建，把任务压给镇街往往最稳妥。所以基层长期以来也默认这种压实属地责任的行为，只要把事干了、把问题解决了，谁的份内、谁的份外分得不是很清楚。面对急、难、险、重任务，职能部门不宜作为实施主体的，更需要镇街在前面冲锋陷阵。
（三）职能部门履职不到位。规模性环保問题也好、违建问题也罢，绝大部分还是因为职能部门常态化管理、监督、执法不到位，未及时发现和处理各类苗头性问题，解决问题不彻底，留有尾巴，导致问题积累和蔓延。面对上级督查问责，只能采取属地管理的办法，把乡镇街道明确为违法问题纠正的责任主体，把自己＂不可能完成的任务＂硬压给下级，造成大量的集中治理、集中整治，加重了乡镇街道负担。
（四）体制机制不健全。在工作分工层面，乡镇街道处于天然的劣势，县级职能部门可以代拟党委政府文件、草拟会议材料，可以使用考核打分、签责任状、一票否决等措施给下级施加压力，对镇街而言则缺乏相应的发声渠道，缺少话语权。由于缺乏部门职责及时界定机制，乡镇街道一直在干兜底的活，部门管理范围有争议的、存在盲区的部分往往由镇街来兜底，法律法规规章个别领域尚有敞口的，最后一般也是镇街兜底。
（五）权责不匹配。属地管理大多数是监管责任的属地化，相应的行政处罚、行政强制等权力并未属地化。按照这种设计，乡镇街道只应承担一般监督管理责任，行政执法责任由职能部门行使，乡镇街道进行配合。但目前出现了部门行政管理职责弱化，行政执法责任下移的趋势，比如散乱污企业治理，专业性强、非强制性手段不能治理，但执法权、处罚权都向上垂直，工作责任却留给镇街，严重分割肢解了基层权力结构，弱化了基层治理能力。对于已经下放的权力事项，乡镇街道也未必能够履行好，某些领域权力下放属地后，人员编制和配套经费未支持到位，职能部门也没有做好业务培训，下放的任务根本接不住，事实上增加了基层负担，降低了服务质量。
三、意见建议
规范属地管理，实质上是要打通抓落实的＂最后一公里＂，需要各级形成合力，自上而下把注意力聚焦到基层落实环节上来，自下而上把问题梳理清楚，从政策制定时期就把如何落实考虑进去，支持乡镇街道把应该干、能干好的工作做得更好，确实干不了的由职能部门担起来，让县乡两级权责更加明晰，相互配合、各负其责，形成合力抓落实的良性机制。
（一）加强干部作风建设。属地管理问题由来已久，规范和整改也不可能一蹴而就，其根源还是在于干部作风问题，应该将其纳入作风建设的重要内容，作为＂一把手＂工程，从整治官僚主义、形式主义入手，常抓不懈。应该自上而下严令禁止无原则地甩包袱、压担子的行为，营造各级担当作为、履职尽责的良好氛围，形成为基层减负、合力抓落实的大环境。
（二）完善职责研判机制。一是厘清县乡权责关系。梳理乡镇街道的属地管理事项，研究编制属地责任清单，对于合理的属地管理情形，在明确主体责任和配合责任后予以保留;对于不合理的属地管理事项，调整责任主体后，责令区县级即时整改，形成职能部门与镇街的良性配合机制。研究编制属地责任负面清单，明确哪些领域或环节禁止分派给镇街，避免过多占用基层精力;二是改进责任追究机制。在明晰责任的基础上，同步梳理考核打分、责任状和一票否决项，不合理的一并清理。处理好＂属地管理＂＂分级负责＂＂谁主管、谁负责＂的关系，对于主管部门负责、属地配合的事项，要强化主管部门问责，扭转主管责任淡化的倾向;对于属地专属管理事项，仍要强化属地问责，避免敷衍应付;三是找准痛点、试点推进。属地管理过度使用情形涉及面广、量大，情况比较复杂，不同领域责任主体不同，不同环节出问题问责对象也不同。应结合乡镇和街道的不同情况，从反映最强烈、减负效果最明显的领域入手试点推进，如环保治理、安全生产、城市管理等，逐步抽丝剥茧梳理思路，逐步探索完善工作机制;四是因地制宜不搞一刀切。在合理合法的前提下，允许根据财政体制、乡镇街道整体实力等现实情况，因地制宜调整清单项目和分工模式，确保属地管理责任清单切合实际，达到理顺基层工作机制的目的;五是建立长效研判机制。很多政策在纸面上看不出问题，在实际工作中才能看出不合适的地方。阶段性工作完成后，应继续保留职责研判和清单动态调整机制，强化属地责任清单落实力度，定期听取基层意见建议，为乡镇街道提供申诉渠道，发现属地责任清单不合理的、遗漏事项的，及时组织研判。
（三）强化部门履职监督。一是建立履职监督长效机制。结合机关事业单位职能运行监管工作，指导县级机构编制部门建立对同级职能部门和下级镇街的履职监督机制，严格落实部门职责和权责清单，重点强化部门主体责任，督促建立行政管理、行政执法长效机制;二是强化属地责任清单刚性约束。市县级职能部门发文件、部署工作涉及安排镇街工作任务的必须遵循属地责任清单，必要时征求机构编制部门意见，对不遵守清单约束的行为启动问责机制。
（四）合理适度下放权力。一是适当配给镇街行政权力。从便于工作开展的角度，对于合理合规的属地管理职责，研究配给镇街一定的行政权力，强化基层治理能力。同时研究配套经费、人员编制和业务培训的保障措施，避免出现下发权力接不住、接不好的情况。应谨慎个别部门以下放权力为名推卸管理责任，避免形成新的基层增负形式;二是强化镇街对派驻机构的协调力度。在派驻机构人事调整、干部选拔、年度考核等方面充分征求镇街意见，增强镇街对职能部门派驻机构管理的话语权，便于形成工作合力。□作者单位：山东省委編办政策法规处 E：CWK
关键词：属地管理 权责关系 履职 追责