我国高校财务治理创新和治理能力提升研究

　　摘要：随着我国高等教育事业的进一步发展，财务治理创新和治理能力已经成为我国高校内涵发展和质量提升的重点及难点，规范和加强财务治理，是高等教育实现内涵建设、特色发展及提高高等教育质量的基本保证。本文探析了我国高校财务治理创新和治理能力提升的主要措施。
　　关键词：我国高校 财务治理创新 治理能力提升
　　高校的财务治理体系和治理能力是现代大学制度的关键组成部分，被赋予了新的使命和内涵，其体制机制、理念以及整个体系的构建都在朝着建设现代大学制度的方向迈进。高校财务治理工作涉及到教学、科研、人事等各个环节，在高校治理创新中处于核心地位。规范和加强财务治理，提高资金的使用效益，是高等教育实现内涵建设、特色发展及提高高等教育质量的基本保证，也是保证国有资产安全完整的重要措施。随着＂全面提高高等教育质量，建设高等教育强国＂及＂加快发展现代职业教育＂国家战略的实施，高校以质量提升和科学管理为手段的内涵式发展日趋重要和紧迫。因此，高校加强自身的财务工作，苦练内功，敢于创新体制和机制，优化支出结构，完善科学的财务治理体系，形成高水平的财务治理能力，具有十分重要的现实意义和实用价值。
　　一、我国高校现行财务治理存在的主要问题
　　财务治理是高校治理结构的一个重要组成部分，它以财权为基本纽带，通过制度安排，将财权在高校内部进行合理配置，形成有效的财务激励约束机制，以实现高校决策的科学化、权力相互制衡性，目的是协调利益相关者之间的权责和利益关系，实现效益和公平的统一，达到高校价值最大化。财务治理是高校治理的核心，高校治理的目标在很大程度上是依赖其财务治理来实现的。目前我国高校财务治理还存在以下几方面问题：
　　（一）财务战略管理功能较弱。长期以来，我国高校财会人员由于忙于日常的财务工作，对高校新制度、新法规学习不够及时，缺乏对高校日常工作中存在的一些财务管理问题的总结和提炼。李根旺（2015）研究得出，我国大多数高校财务管理者往往忙于日常的记账、算账和报账等传统工作，对全校财务管理效率改进及财务活动预测等方面的思考和探讨还较少，税收筹划、资金协调、资金效益管理、公文写作等方面的综合能力水平较弱，导致高校财务工作的战略管理功能较弱。
　　（二）资金的使用绩效不高，财务激励机制效果不明显。
　　1.成本意识淡薄，激励效果不明显。由于受传统计划经济的影响，我国高校普遍缺乏办学自主权，成本管理意识也比较淡薄，到目前为止，尚没有具体的办学成本计算与核定办法，高校一般只注重核算经费的总支出，而不考虑项目成本的支出效益。长期以来，高校的资金来源基本上都是靠财政预算拨款，由于现有财政体制将高校按照行政单位来管理，在预算管理方面，上级部门更多的是考核预决算的吻合度以及预算的执行率，很少关注高校的成本效益。主要做法是基本支出年底结余无条件收回，项目支出最多使用两年。许多高校为了防止资金不被财政收回，年终突击花钱的现象普遍存在。再加上现有高校会计制度实行的收付实现制，使得高校难以对其所属的各个二级部门进行完全成本核算，这也是导致高校成本意识比较淡薄，资金使用效益普遍不高的原因。
　　2.忽视对存货的管理和会计核算。2012年修订的《高等学校财务制度》将高校固定资产确认标准从500元提高到1 000元（专用设备1 500元），导致原本属于固定资产管理的大量教学仪器、办公设备转为存货管理，再加上每年购入新增存货，这些资产在高校资产中所占的比重已经不容忽视。但就目前而言，无论是财政、教育部门均没有出台高校存货管理办法，在缺少顶层设计的情况下，要让高校主动去管理这些存货，动力明显不足。此外，我国各高校存货基本实行的是校内各部门分散采购制度，由于涉及到方方面面的利益问题，集中采购制度始终难以推行，现有的核算和采购制度使得高校财务部门在存货报账后就失去控制和监管了。为进一步降低采购成本，财政部门多次下发了《关于进一步加强政府采购管理工作的通知》，明确未实行政府采购的存货不允许报销，但由于监管跟不上，这项工作在高校推行的效果很不理想，存货购入价格的合理性无法判断使得高校财务部门无法对成本进行监督，存货的入库、发出等无可追溯性。因此，我国高校存货管理还相当薄弱。
　　（三）预算编制不够全面，对预算管理的重要性认识不足。预算是高校治理的经济基础和资源分配的重要工具，然而，我国许多高校并没有认识到预算管理的这一重要性。就当前而言，国内还没有高校建立起预算执行监督评价办法，对预算管理责任的落实以及预算执行的均衡、序时、有效进行监督考核。由于缺乏科学理财的主动性和积极性，往往使预算管理流于形式。
　　1.高校没有将预算管理和自身目标责任很好地结合，教育资源未能得到最佳配置。一些预算项目论证不充分，预算申报存在很大水分，表现为＂巧立项＂或＂报大数＂，部分经费支出绩效不明显。
　　2.资产管理与预算管理未能实现有效结合。（1）重货币资产，轻存量固定资产管理问题较突出。我国高校对于货币资产管理较为重视，而对非货币性存量资产管理存在较多问题。长期以来，高校固定资产账实不符、家底不清的问题非常突出。（2）固定资产购置的科学论证及效益分析机制尚不健全，资产配置没有和存量资产有效结合。（3）预算的编制不够全面、清晰，学校尚未将二级部门全部可控成本如水电费、人员费用、资源占用费纳入到预算中，导致人员配置冗杂，从而造成人力、物力等诸多浪费。
　　3.高校对资金使用状况的绩效管理、绩效评价及绩效报告工作尚不完善，缺乏规范的评价标准和评价制度。
　　（四）对二级部门的考核监控机制执行效果不理想。高校实施目标责任制考核，在一定程度上起到了对二级部门的监控作用，推进了工作的有效开展。但现有的年度考核指标设置，定量的指标明显偏少，定性的指标太多，再加上奖惩措施难以落实到位，考核往往也只能流于形式。
　　（五）政府、学校及社会之间的关系没有理顺。上级政府在管理高校时，越位、缺位及错位的现象比较普遍。高校资金怎么用，用到哪些地方，其实高校应该是最清楚的，但政府往往在经费支出范围上做了很多不太科学的限制，这种情况的长期存在严重制约了高校办学的积极性。此外，再加上我国不同层级政府之间教育权责交叉，上级部门管得过多、过细，一定程度上也制约了高校因地制宜地创造性地开展工作。
　　二、提升高校财务治理创新和治理能力的必要性
　　（一）财务治理创新与治理能力有利于高校提高办学质量和效益。高校治理创新是一项系统而复杂的工程，包含领导水平、教学质量、科研能力以及财务、资产、招生、人力资源等全方面的治理。而财务治理在高校治理中起着举足轻重的作用，其好坏直接关系到高校的整体发展。2012年，我国财政教育经费投入首次超过了GDP的4%，伴随着经济增长的新常态，教育经费的投入也正式进入新常态。在财政教育经费投入有限的情况下，高校需要在激烈的市场竞争中脱颖而出。财务治理若没有跟上时代的需求，落后的财务治理必定会增加高校的教育成本，从而造成教育资源的不合理浪费，严重影响教学质量的提高。这就要求高校财务治理要准确认识、适应、服务新常态，加强财务治理体系和治理能力提升研究，抓紧推动治理方式转型，在多元化投入、绩效考核等关键方面取得成效，为高校转型升级和提高办学质量提供财力保障。
　　（二）为更好适应我国高等教育形势变化，高校必须加快财务治理创新和治理能力提升。随着教育经费投入的增多，各方面更加关注教育公平和效益，以及教育质量和水平。这就要求高校要完善财务制度和会计制度，在项目审计、公开财务信息等方面采取必要措施，加强对教育经费的管理，对高校的科研经费进行严格控制和监督管理。正常的财务运转有利于高校的长远发展，从而对高校的发展提供保障作用。高校在办学过程中要依据自身的自主权，积极适应市场经济大环境的变化。彭黛云（2014）指出，良好的财务治理必须具备高效的资金筹措机制及良好的协调反应机制，高校要善于运用成本核算、资源配置等财务手段进行资金运营。
　　（三）财务治理创新和治理能力提升是高校建设现代大学制度的客观要求。从财务的视角来说，高校要通过财务治理创新和治理能力提升来加快现代大学制度的建设进程，现代大学内部管理机制的核心在于理顺高校内外部关系。高校财务治理作为内部资源分配的重要依据，对理顺高校内外部关系具有重要作用。陈伟晓等（2015）指出，从财务的角度构建符合高校要求的财务治理模式是推动我国高校建设现代大学制度的重要举措。高校要进一步明确财务治理的功能及其作用，在保证常规性财务工作正常有效开展的同时，通过资金的科学投入达到资源的有效配置，要紧紧围绕学校发展目标，确保学校重大战略的实施。要将财务治理的功能与作用提升到服务高校战略的高度。
　　三、我国高校财务治理创新和治理能力提升主要措施
　　（一）树立科学的理财观念，完善多元投入机制，提高多元化筹资能力。
　　1.领会和全面把握高等教育事业发展的实质和内涵。高校要转变理财观念，树立正确的理财思路和科学的理财模式，采取有效的措施为高校的发展提供财力保障。以创新的思维，构建科学高效的财务管理体制；要提高财务政策的执行力度，合理安排预算，提高财务管理绩效。
　　2.要探索建立社会多元投入机制。高校要对办学资源进行创造性的变革，拓宽资源来源、优化资源组合；要加强校企合作交流，建立长效沟通机制，有效地导入社会资源促进学校发展，人才培养、科学研究要更好地适应和满足社会的需求；此外，高校还应借政府职能转变的最佳时机，积极向政府部门建言献策，赢得政府部门的理解和支持，在政策制定方面，推动政府以优惠的税收等政策，鼓励民间资本投入，积极吸收行业企业的资金，利用多元化资金改善高校软硬件建设，更好地发挥全社会的作用。高校要坚持内涵发展，坚持质量立校，凸显办学特色，加大对重点专业学科以及实训基地建设的投入，提高社会服务能力。
　　（二）创新财务绩效评价制度，构建节约型预算管理体系。李梦苏等（2013）指出，为打破我国高校过去＂重投入、轻效益＂的局面，客观上就应倒逼高校建立科学的绩效评价指标体系，对其取得的绩效进行客观、公正、综合的评价。通过财务绩效评价，可以引导并规范高校的办学行为，使其办学目标更加明确，实现目标的策略和路径更加科学，促进高校办学水平和竞争力的提升。高校开展绩效评价，有利于减少资源的铺张浪费，从而提高资金使用效率、教育质量、管理水平，维护政府及其他利益相关者的权益。高校应在不断完善财务治理的基础上，根据科学可行原则，从投入、过程、产出和效果等几个方面架构财务绩效评价指标体系。
　　1.要充分认识到预算的重要性。高校要让每一位员工都认识到预算及其重要性，使高校的战略目标落地，并根据目标配置资源，作为绩效考核的依据。通过目标制定、分解、跟踪、考核的循环促使目标的达成。预算也许不完美，但却是必不可少的管理工具。没有了预算，高校之船该驶向何方？没有了目标，又如何达成目标？
　　2.预算编制时要增加绩效预算内容。运用绩效预算手段，实现资源的共享和充分运用。要改变原有的资金无偿使用的习惯性思维。通过调整预算安排，加强高校软实力建设。在预算编制和执行的过程中，将预算与部门工作绩效挂钩。
　　3.建立健全高校的财务管理监督评价体系。财务管理监督评价体系是高校财务管理创新必不可少的一个环节。根据教育机制的运行规律，高校要充分利用现代信息技术和网络平台，根据真实、可靠的会计数据，建立一套易操作、又易使用的综合财务评价体系，包括对教学经费使用的评价，对科研经费使用的评价，对后勤经费使用的评价，对行政经费使用的评价以及高校服务于社会效益综合评价等。要按照市场规则管理和营运高校资产，建立资产共享、有偿共用与成本补偿以及追踪问效等机制。研究制定高校资产绩效评价指标体系，建立将绩效评价结果和增量配置、存量相挂钩的激励与奖惩新机制。
　　（三）推进财务治理机制建设，充分发挥财务会计和管理会计的作用。
　　1.开展完全成本核算。张云（2012）指出，高校应借鉴企业成本会计的理念，将学校在一定时限内的经费支出与其所取得成绩等进行综合性考核与评价，只有通过成本的比较分析，才能让各二级部门的管理者树立正确的绩效观，乃至成本效益观。要通过科学可行的考核指标，找出财务治理中存在的问题与不足，从而提出改进措施，促进各项资源的最佳配置。
　　高校在编制预算时，每年应考虑到市场价格变动和二级部门实际开支情况，修订和完善各类定额标准，提高部门预算编制的科学性、准确性。实施二级管理的高校，可以将二级部门作为一个责任中心的成本中心，把尽可能多的可控成本纳入到预算范围，切实扩大部门预算和经费使用接受监督的范围。
　　2.要重视存货核算。存货在高校资产中具有举足轻重的作用，高校要主动作为，建立存货的成本核算制度，对存货实施类似固定资产的二级管理（尤其是价值较高的低值易耗品，购入时应先借记＂存货＂科目，贷记＂银行存款＂科目，对其实施会计核算和监督），要彻底改变当前消耗无记录、会计无核算、期末无盘点、脱离会计监督的状况。对于年用量比较大的存货，要严格执行政府采购制度，并指定专门部门进行集中采购和管理，降低采购成本。
　　3.大力发挥财务会计在高校核算和管理过程中的基础作用。积极遵照《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》的要求设置管理会计岗位、培养管理会计人员，发挥管理会计在推动单位加强治理、激发管理活力、增强价值创造力、加强预算绩效管理和决算分析评价、促进管理效益发挥等方面的作用。树立＂向管理要效益＂＂向管理要资源＂的理念，完善财务会计和管理会计体系建设。
　　（四）建立管理会计信息平台系统和以人为本的财务服务体系。随着财政教育投入的大幅增加，用好管好教育经费受到了社会的高度关注。当前，高校经费管理在一定程度上存在条块分割、多头管理、层次多、环节多、运行成本高、效率低等特点。管好用好教育经费不再是相关人员是否尽心尽责及财务纪律所能解决的问题，而是要转换教育经费的管理模式，结合政府管理体制改革要求，强化绩效目标管理，建立透明的教育财政管理、分配体制，把有限的资金用在刀刃上，不断提高资金的使用效益。要通过科学规划、控制、决策、考核等手段实现教育经费效益的最大化。加强管理会计的应用和推广是解决并改善教育经费管理、提高经费使用效益的有效措施和突破口。
　　（五）强化高校财务管理的地位和作用及监督职能。高校财务治理要体现人文性与人性化，处理好财务监督与服务两个职能之间的关系，提高服务意识、创新服务方式和工作方法，具体分为业务层面和治理层面两方面：
　　1.业务层面。财务部门是高校最为重要的经济管理职能部门，会计工作岗位也是高校的关键岗位。高校会计工作并不是想象中的只有记账、算账、出报表等工作那么简单，其管理职能还包括对高校教育资源的优化配置，监督高校资产、资金的有效合理使用，促使现有的教育资源发挥最大的经济效益。高校的财务管理部门要充分发挥财务的监督职能，全面落实法律法规，强化预算管理，建立健全内控制度和内部牵制制度，使之相互制衡，强调在＂统一领导下＂发挥团队的集体决策的财务管理模式，为高校经济活动的健康平稳发展提供基础。特别是在依法治国的今天，财务部门是高校的执法部门之一，这就要求高校的财务人员要具有表率意识，工作认真敏感，严格执行财经法律法规。遵守法律政策，对经费的开支要有严格的把关意识，大胆为领导提出合理化经费使用意见或建议，控制不合理支出，充分发挥监督和参谋的作用。
　　2.治理层面。作为高校的治理层，应当支持财务机构、财务人员依法行使职权，严格遵守和执行国家财经法规，进一步完善内部控制制度，减少自由裁量权的空间和余地，要严以用权，用制度来限制滥用权力，要加强自我约束、监督。大力支持财务队伍建设，全面提升财务人员的综合素质。高校的领导班子应从财务是学校事业发展的基础和重要支柱的角度来定位财务工作，认清财务工作对高校的重要性，不断提高理财、用财的能力和水平。完善决策议事规则，重大决策、重大项目安排、大额资金使用等要加强前期论证，要由高校领导班子集体研究决定，切实承担财务管理的主体责任。
　　（六）深化校院两级管理。
　　1.按照＂合理分权、充分授权＂原则对校院两级的管理权限进行重新界定。一是要对教学、学生管理等职能进行分解，实行纵向权力结构的调整，下移管理重心，下放管理权责，实现二级学院管理＂责、权、利＂相统一，确立二级学院的教学管理主体地位。二是要强化行政部门对二级学院工作的宏观调控、指导、监督和协调功能，行政部门要把工作重点从直接管理向督促、检查和协调服务转变。三是要强化过程管理，量化考核指标。要注意克服各学院之间、各专业之间教学资源过分集中的现象。在资产预算编制方面，增量资产要与存量资产相结合，资产的使用要达到共用、共享。
　　2.强化对二级学院的考核监督机制。一是要明确目标任务、强化业绩考核，这是构建二级管理体制的关键。要提高二级学院的积极性，必须实行目标管理，强化日常考核检查。如工作目标不明确，就可能导致许多工作得不到贯彻落实，甚至偏离高校发展的整体目标。因此高校要强化目标管理，配套责任考核，要根据现实情况，合理确定年度工作目标，既不提不合实际的过高要求，也不能使工作目标的设置流于形式，用日常工作取代工作目标。二是要强化监督检查机制。各行政部门要把更多的精力放在专业内涵建设、人才培养模式改革、教学内容和课程体系改革、教学评价等目标管理上，把二级管理具体制度的落实情况、人财物的管理使用情况作为学期、年度检查的重要内容，充分发挥学校管理层的宏观调控监督和决策、指导功能，实现高效、优质、有序的教学管理目标。
　　（七）提高财务管理人员的业务技能和管理水平。
　　1.提高财务管理人员的业务技能和管理水平。人才是生产力，是事业发展创新的动力。作为高校更需要高素质的财务管理人才，高校的财务管理部门也应重视相关财务管理方面的人才选拔、培养，为高校的财务管理部门输入新鲜血液。在招聘财务人员时，应选择那些思想过硬，理论基础知识牢固，为人正直，人品优秀，积极向上，乐于学习的人才。在不断改革变化的工作中，要加强对财务人员的培训以适应新形势，为工作业绩突出的财务人员提供业务集训、岗位练兵和外派学习等锻炼机会，扩大视野，拓宽知识面。积极培养复合型应用型人才，为学校的发展提供人才支持。
　　2.建立财务人员绩效评价体系。建立科学的、符合财务人员工作特性和岗位特点的绩效考核评价制度，将工作能力、业绩及服务质量等作为财务人员绩效考核的内容，做到以考促提升。财务队伍建设是一项系统工程，对高校的持续健康发展具有深远的影响。高校只有重视财务队伍建设，从领导重视、制度建设、岗位设置，建立科学的绩效评价体系，加大培训力度等多个方面入手，不断提高财务人员管理、服务水平，努力打造一支职业化、专业化、法制化、创新型的财务人员队伍，才能更好地推动高校各项事业的持续发展。
　　（八）加强信息化建设，为全体师生提供全方位服务。随着以计算机技术和现代网络技术为代表的信息革命向经济和社会生活的深度和广度渗透，尤其是随着近年来云计算、大数据、移动互联网等新兴技术的快速发展，高校的财务部门要更加重视通过信息化推动和加强本校财务的各项工作。要做好系统整合、改造或新建智能化校园一卡通，让全体师生足不出户就可以办理相关业务。要建立财务共享服务中心，将财务业务标准化以及流程再造，通过共享服务中心统一对其进行处理，以实现流程化、高效率、低成本的共享服务，为高校创造价值。
　　（九）大力加强推动内部审计工作，切实防范风险。高度重视内部审计工作，切实发挥审计＂免疫系统＂功能，通过内部审计规范学校经济管理，落实各层级领导干部经济责任，提高资源使用绩效。审计结果要作为相关决策的重要依据；对于审计发现的问题，要建立清单，逐个对账销号；要建立健全内部控制监督评价制度，对单位层面和业务层面要开展内部控制审计；要加强对重点领域如三公经费、科研经费、工程项目的审计，切实防范风险。加强审计整改和责任追究，推进结果公开倒逼机制。
　　四、高校财务治理创新和治理能力指标体系的建立
　　高校财务治理是一项系统工程，涉及高校主要的经营运作过程，综上所述，高校可以选择一些指标，通过专家的打分对自身的财务治理创新和治理能力进行评价，如财权配置能力（包括决策、执行、监督机制二级指标）、业务控制能力（预算管理、投资管理、贷款管理、收费管理、资产管理二级指标）、人员控制能力（职业道德、业务水平二级指标）及信息披露能力（财务分析、信息质量、披露效果二级指标），在评价前要对这些指标进行描述，赋予四个一级指标权重，二级指标按高、较高、一般、低、较低给分，每个二级指标的中分为1分。最后对专家评分结果进行汇总分析，采取相应的改进措施。
　　综上，我国高校普遍进入转型与价值提升的关键时期，高校要主动实践财务治理创新。高校的治理层要带领其团队增强学校的实力，实现可持续的内涵式发展，治理创新和治理能力提升可以说是最佳的助推器。高校要通过财务创新与实践，在实务中进行摸索，用业绩和数字来证明：财务治理创新和治理能力的提升对高校来说是必然的选择。S
　　参考文献：
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