我国政府审计与腐败治理
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摘要：十八大后，中央出重拳反腐，作为八大监督制度之一的审计监督是反腐倡廉的前沿阵地。然而，当前的政府审计在腐败治理方面还存在着问责困难、轻事前审计和腐败现象屡审屡犯的问题。针对此，本文提出应该联合人大、司法、纪委监察等部门严格执法，建立和完善问责网络体系。同时，将审计＂关口前移＂，重视事前的控制和预防，结合事后的质询和问责，并创新开展治理导向审计和权力监控审计来更好地发挥审计作为国家治理工具的反腐功能。
关键词：政府审计 腐败治理 审计问责
中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）03-0062-03
古今中外，腐败是一种世界性的现象，也是各国政府面对的头号顽症之一。十八大以来，我国反腐的力度之大、密度之高、范围之广是改革开放以来前所未有的。从十八大闭幕到2014年12月底，在两年时间内共有65名省部级官员被查处，包括四个副国级以上干部，平均每月1.3个省部级高官落马。这应该是自改革开放以来我国最严厉的一次反腐败运动。一般认为，腐败是指政府官员＂为了私人利益滥用公共权力＂或者官员＂为了私人利益破坏规则＂。根据人民网的舆情调查，从2002年到2014年，＂反腐倡廉＂成为每年全国＂两会＂的十大热点问题之一，并且在其中的五年内高居第一。
习近平总书记强调，反腐倡廉要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。李克强总理指出审计是＂管好钱、用好钱＂的利器，哪里有公共资金，哪里就要有审计。腐败，从广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权力变异现象；从狭义上说是指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权力蜕变现象。腐败的实质是一种责任缺位的表现，而审计监督具有独立性、权威性、公正性，是反腐倡廉的重要力量。正如杨时展教授所言：＂从历史上看，一个政权，审计一上轨道，就会政治清明，官守廉洁，一定昌隆；审计不上轨道，就会贪污不治，贿赂公行，一定衰败。＂
一、 政府审计与反腐败
（一）政府审计反腐的作用
Siame指出在政府采购、对外承包及上市公司破产清算等容易滋生腐败的领域，审计工作者发挥了他们独特的作用。Busse等进一步指出，由于对财务账目的熟稔优势，审计者可以从职业角度打击腐败，披露违规、违法或不合理的政府行为。有学者认为，当前国家审计在腐败治理中主要发挥以下作用，一是通过国家审计的威慑作用预防腐败；二是通过国家审计的正常开展揭露腐败；三是通过国家审计的结果运用惩治、抵御腐败；四是通过国家审计的建议功能完善体制机制，从源头上遏制腐败；五是通过国家审计机关和审计人员的良好自律，促进形成廉政文化氛围。学者李明辉分析了审计对于腐败的预防、发现、惩戒以及预警、控制的意义，指出对审计反腐作用的理解，不应当仅仅停留在审计对于发现腐败的作用上，还应当注重发挥审计预防、惩治、预警、控制腐败的功能。
（二）政府审计反腐的路径
谭劲松、宋顺林等从国家审计与国家治理的理论基础出发分析了其实现路径；一方面，审计人员是检测欺诈性财务报告的专家，这使他们能有效地调查背后的腐败。另一方面，通过审计结果的公开和个体官僚的负责制使政府的威慑效应能得到强化。如果腐败是一个＂病毒＂，危害经济安全与社会和谐，因此国家审计发挥着预防、揭示和抵御的＂免疫系统＂功能，来抵制和清除病毒。吕君杰从政府审计防腐反腐、抑制腐败目标的实现路径分析，主要有三个路径：一是揭示路径，即通过揭示违规违法问题、发现腐败线索或揭露腐败行为来抑制腐败；二是问责路径，即通过问责机制或处罚措施来追究责任、打击腐败；三是抵制路径，即通过追查腐败原因、弥补制度或管理上的漏洞来抵制腐败的侵袭。
（三）政府审计反腐的地位
政府审计的核心问题是对政府及其代理人履行公共受托责任情况进行监督。我国的政府审计是直接受人民的委托，体现国家政治意志，审查国家各级政府财政收支和公共工程的效能、维护人民利益，保证国家经济安全的国家治理工具。党的十八届四中全会提出＂加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效＂。审计监督被纳入党和国家监督体系的八大监督制度中，审计正处于一个前所未有的重要位置。有结论表明70%以上的腐败都是经济腐败案件，审计人员拥有在经济领域查找案件线索的专业优势，可以运用专业知识以及专门的技术方法，识别并揭露出腐败问题。
二、我国政府审计反腐面临的问题
（一）审计问题容易，审计问责困难
＂审计之后，谁来问责？＂一直是个老生常谈的话题。一方面，审计结果的运用透明度不高，相关问责部门之间配合不够。审计机关在将审计结果报送政府及委托机构的同时，需抄送纪检监察机构和其他相关组织机构，审计结果一般不对外披露。审计和问责缺乏公开性、透明性导致公众缺乏充分的知情权、参与权和监督权，动态问责难以形成，审计问责也难以落到实处。组织人事部门和纪检监察部门如何运用审计结果、审计结果运用情况如何反馈、对不同类型的经济责任应如何处理或处罚等均没有明确的规定。这导致审计结果与追踪实施出现偏差。另一方面，整改力度不够，追责人数太少也是个不争的事实。有学者根据公布的问责数据计算了一下，审计大案每起竟然不足一人受惩。由此可见，案件性质与问责力度严重失衡，这说明官员问责制和法律没有得到很好的落实。这种高举低打、有曝光无问责的疲软状态，会使公共部门和公权力失去滥用公共财政的羞耻感。此外，责任界定模糊所导致的＂有权无责、有责无权＂现象非常突出，并且常常以集体决策为挡箭牌，以集体责任代替个人责任，政府官员的很多违纪行为演变为＂集体腐败＂。
（二）重事后审计，轻事前审计
目前的经济责任审计问责实践中，多是对离任领导干部进行离任审计，适用范围过于狭窄，而＂任中问责＂在实践中尚未广泛开展，并且＂无为问责＂和＂绩效问责＂仍然缺失。因常存在着＂先离任，后审计＂的情形，致使审计结果难以得到有效利用，对于干部的任用选拔起不到太多参考价值，而且在多年的审计实践中发现，一些领导干部违规违纪问题是屡查屡犯，甚至违规违纪金额还呈上升趋势，其严重影响了审计的社会公信力，更浪费了国家审计资源。
（三）腐败现象屡禁不止，屡审屡犯
目前的反腐败运动仍然处于＂治标为主＂的阶段，腐败现象屡禁不止，屡审屡犯。尽管已有多年历史的＂审计风暴＂理应具有一定的权威和震慑力。但令民众意想不到的是，＂审计风暴＂的作用并不明显。而且，盘点一下审计清单，既有屡审屡犯的老问题、老面孔，也有不少新面孔。可见，＂审计风暴＂依旧，有关部委挪用或挤占财政资金、虚报多领财政资金等问题依旧。
三、改进我国政府审计反腐的建议
（一）强化审计问责制度
克里特格德（Klitgaard，1998）提出的著名反腐公式＂腐败=垄断+自由裁量权-问责＂表明，加强审计和问责可以遏制腐败。强化审计问责，促进领导干部廉洁从政，建立由监察机关牵头，法制办、人事、财政、审计等部门参加的问责监督联席会议制度，以加强问责工作的协调和配合，完善责任制、问责制和责任追究制。再联合人大、司法、其他政党、舆论和公众建立和完善问责网络体系，形成严密、高效、强大的行政问责网络，从而健全权力制约和监督机制，建设惩治和预防腐败体系。
此外，审计机关和纪委监察部门可以合署办案，审计人员在审计过程中提高监察办案能力的同时纪检人员在办案过程中提升审计专业性，帮助基层纪委干部熟悉两种业务知识，让两者融合发力。通过合署办公，审计为纪委监察办案增加了腐败的线索渠道，让审计介入查办案件，可利用其熟悉财务专业知识的优势，为加快结案提供证据支撑。同时，这也使得审计的权威性得到了提升，被审计单位对审计建议和整改意见随之高度重视，及时对有关问题进行整改，提高了整改效率。另外，审计结果还可作为人事等部门考核、奖惩、选用、提拔、管理干部的依据，切实让审计工作＂硬＂起来。
（二）创新经济责任审计，优化审计质量
领导干部的经济责任主要包括本部门单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实合法和效益情况，重要投资项目的建设和管理情况以及重要经济事项管理制度的建立和执行情况等。而腐败现象往往发生在这些方面。因此，在腐败治理中，全面地监督经济责任的履行显得尤为重要。我国的政府审计已经由传统的合规审计到财务财政收支审计，再延伸到了绩效审计和对领导干部经济责任的审计，政府审计尤其是经济责任审计成为制约公共机构个人权力，防治腐败的有力工具。
我国审计机关每年开展领导干部经济责任审计，这对加强党风廉政建设、推进民主政治改革产生了积极的影响。为了保证审计在经济社会运行中能充分发挥审计预防、揭示和抵御腐败的功能，审计部门在执行经济责任审计时，需要将审计监督＂关口前移＂，既要重视任前、任中审计，又要继续完善离任审计，以促进审计工作模式的有效转型。上级纪检监察机关在查处案件时，往往是有了腐败线索，再对腐败官员进行重点调查和监控。这种方式对于事后查案是有帮助的，但是对于防范腐败并无帮助，最多是亡羊补牢。要防患于未然，应该加强事前监控。前瞻性、预见性是有效发挥审计预防功能的关键，即应通过审计识别及时发现问题，及早感知风险，抓住有效监督时机，提前发出预警的功能。因此，通过在审计程序上前移审计监督关口，同时结合审计计划、审计内容、审计质量及审计效用等前移将有效实现审计预防腐败的功能。
中国在汉代就建立了封驳制度。所谓＂封＂，就是把皇帝的敕令退还回去拒不执行；所谓＂驳＂，就是指出皇帝敕令中存在的错讹失误。汉代的丞相，在制度上享有封驳权。封驳制度的运行和演变，反映出制度作用和人的作用是相互配合的。在国家管理中，行动需要共识，决策需要异议。＂封驳＂就是一个表达异议、达成共识的制度安排。相应地，能否在当代中国利用封驳制度，在顶层设计和政策制定中留出让政府审计部门参与的空间？政府审计部门联合法律部门利用其专业技能和职业判断参与政策制定和经济社会发展战略和规划，提请政府关注影响政府有效治理的特殊高风险领域。从风险管理的角度把控风险，让政策先＂审＂后发，有效地将审计监督＂关口前移＂。通过有计划地开展审计＂关口前移＂，重点关注经济过程中潜在的违法违纪风险，及时查处已发现的违法违纪问题，及时揭露国家制度缺陷和管理漏洞，并采取相应的有效措施将风险与问题扼杀在萌芽状态，可以从根本上加强反腐建设，将＂亡羊补牢＂转变为＂未雨绸缪＂。
腐败具有＂场外＂交易和＂中间人＂牵线的特点，要治理＂一把手＂腐败，必然要在某种程度上加强对＂一把手＂＂八小时＂之外的监督。十八届三中全会要求完善领导干部报告个人有关事项的规定，这里的＂个人事项＂包括收入、财产、家属经商、家属出国等情况。由于＂一把手＂亲属圈、朋友圈是腐败行为发生的主要区域，通过要求官员在个人报告事项中主动申报近亲经商事项再由审计机关通过对官员特别是＂一把手＂的个人报告事项进行审计，以及对官员及其近亲不正常的银行收支进行追踪来查找是否存在腐败的证据。总而言之，国家审计要想充分发挥其反腐作用，一方面要重视事前的控制和预防，另一方面，也要重视事后的质询和问责。只有两手抓两手都要硬，才能更早地拔除腐败这颗毒瘤，使国家经济健康发展，权力在阳光下运行。
（三）发挥国家治理工具的功能
学者冯均科指出经济领域的问题是所有问题的集中体现，而所有的腐败都与获得不正当经济利益息息相关。国家在反腐败方面，赋予国家审计以重任，国家审计不应当缺席。国家审计成为国家＂反腐倡廉＂的重要工具，是我国特殊时期国家治理的一项重大要求。因此，可以在当前政府审计的业务框架下创新发展治理导向审计和权力监控审计。
治理导向审计在技术方法上既传承现有审计模式的基本理念，也融合当前组织治理评价的方法程序，实现了技术及手段上的突破和创新。国家审计应将立足点定位于国家治理评价上，通过对治理状况的分析，审计机关可以对公共部门的腐败风险进行识别和评估，进而实施审计程序，并从制度和体制层面分析腐败产生的原因并提出相关建议，从而有助于防范腐败。在促进俭朴政府的建设上，审计工作将围绕中央＂八项规定＂精神和国务院＂约法三章＂要求，加强＂三公＂经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和规范管理，推动俭朴政府建设。
国家宏观政策的出台与执行，必然伴随着权力的运行。审计本身作为一种经济权力监控机制或制度安排，其对经济权力的控制既可以是一种内部监控，也可以是一种外部监控。通过构建＂以权力控制权力＂＂以权利控制权力＂和＂以道德控制权力＂三位一体的经济权力监控机制，对权力的运行实行有效制约。同时，在促进廉洁政府建设上，重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等容易发生权力寻租的重点领域和关键环节。加大对依法行政情况的审计力度，注意发现有法不依、执法不严等问题。
四、结论
2014年审计工作报告围绕＂反腐、改革、法治、发展＂的四大主题进行，其中＂反腐＂被置于第一位，足以反映其被重视的程度。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出：＂强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。依法实行审计公告制度。支持和保证监察、审计机关依法独立开展监督，对拒不执行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的责任。＂《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求＂加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。＂在此大背景下，审计机关应当充分发挥自身优势，深入参与反腐败的宏伟工程，这就需要审计机关在审计项目选择、审计思维、人员储备、审计技术方法等方面加以改进和变革，以适应我国反腐败大局的需要。我们也需要尊重政府审计发展的内在规律，在审计体制等方面不断探索改革，从而使政府审计能够更好地发挥国家治理工具的功能，起到审计反腐的作用。
参考文献：
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