东北地区营商政务环境优化问题研究

　　摘 要：良好的政务环境是衡量地方政府执政水平乃至社会进步程度的重要标尺之一。近年来，东北地区各城市的地方政府都在优化政务环境方面进行了积极努力，并取得了一定成效，但仍存在着一些顽固问题，使改革成果反复甚至倒退。从分析东北地区优化政务环境的实践情况出发，以沈阳、哈尔滨、长春等东北地区主要城市为例，归纳总结其近年来在优化政务环境方面的政策措施，结合调研，分析存在问题及原因，并选取国内外其他城市优秀做法加以借鉴，提出针对性合理化建议。
　　关键词：政务环境;政务服务;东北地区
　　一、东北地区政务环境优化现状
　　（一）2003年—2018年东北地区政务环境优化政策
　　进入2000年以来，东北地区各省及主要城市地方政府都在优化政务环境方面进行了积极努力，现选取沈阳、哈尔滨、长春等东北地区主要城市，将各城市地方政府优化政务环境的相关政策及措施情况汇总如下：
　　（二）政策变迁阶段简要说明
　　2003年，《中华人民共和国行政许可法》颁布实施，东北地区多数城市开始实施行政审批事项清理，同时进行政府机构改革和职能优化调整，以沈阳市为例，2003年—2008年，经过五轮市区两级的审批事项清理，沈阳市仅保留市级审批项目110项，累计总的削减幅度达到60%以上，并且连续几年在当时全国的直辖市和副省级城市中，沈阳市保留的行政审批事项最少。
　　2011年—2015年，随着中央政策基调向反腐倡廉倾斜，加之省市领导班子换届，同时受贿选案及GDP数据造假等政治事件影响，原有的政务环境优化政策效果未能延续，所出台的政策明显缺乏系统性、务实性，而呈现形式化、口号化、运动式。
　　2015年—2017年，李克强总理在每年的＂放管服＂改革电视电话会议上，均提到了我国在世界银行营商环境报告中的评分排名变化。2016年10月的＂国务院振兴东北地区老工业基地推进会议＂上，李克强总理直接提出＂东北要痛下决心优化营商环境＂，东北地区各主要城市随即提出打造国际化营商环境，并明确＂政务环境的优化是关键＂。
　　二、东北地区政务环境优化存在问题
　　（一）服务效率低，业务素质不过硬
　　具体表现为各业务窗口间信息不对称，业务不沟通，一项业务流程无法一次性向咨询对象告知清楚，只能是办一步问一步，导致办理时限大大加长，被服务对象认为是故意刁难，如调研中了解到，某企业办理工商注册时，被要求提供所租房产不会动迁的证明，但往返了房产局、执法局、规划局、区政府、街道办，跑了一个多月都未能办理，各家政府部门相互推诿不予出具证明。
　　另一方面，主动服务意识不够，工作人员对工作规范性的重视程度不够，服务型工作氛围尚未形成，部分政务服务人员对待工作毫无责任意识，当面满口承诺尽快解决，事后却漫不经心抛之脑后，如有催促询问，则编理由找借口一推再推。一遇到困难矛盾，推上卸下，因循守旧，不敢创新，遇到个性化案例更是能推就推能躲就躲，缺乏灵活性与理论联系实际的能力，政务服务工作水平的变化性和随意性很大。如调研中了解到，一家私营企业要收购一家外籍学校，但因为之前没有可参考借鉴的先例，全市竟无一家政府部门敢于承接这一项目申请，导致无法实施。
　　（二）行政审批服务改革不系统
　　对比先进城市，审批事项和审批环节仍较多，审批周期较长。一是行政审批項目数目仍较多，管理机构繁杂。由于相关财政拨款形式单一化，导致以公安、工商、城管等部门为代表的部门仍然需要通过收取罚款或者开设审批项目收取费用等形式获得资金支持。二是各区县同一职能部门的审批业务尚未实现联网，服务标准不统一，大部分提交审批的人在审批材料未递交至行政审批服务中心前，必须要花费大量的时间和精力去各部门逐个咨询，否则就会＂跑断腿＂，就连各办事大厅提供的登记文件模板都不一样，字体字号稍不相同就不能使用，市民办事常常＂多头跑＂。三是行政审批权力分布＂头重脚轻＂，审批程序仍然烦琐，时限较长，对于涉及跨业务领域、跨层级、跨地区的事项，由于权力分布的不均衡，导致环节之间衔接不上、协调不顺，审批链条层层受阻，关键节点处处受卡。
　　（三）政务公开不到位，电子化程度低
　　政务信息公开中存在着＂想看的看不到，不想看的到处有＂的现象，重点受关注的办事信息和惠民政策、资金收支等情况还存在公开不全面、更新不及时等问题，导致了权力的寻租和腐败现象，调研对象反映＂办什么事都要求人，不给明确的政策条文，也不表态，绕弯子跟你说‘名额有限‘材料不全，实际是索贿。＂甚至有一个外商企业代表说＂在哈尔滨找政府办事挺容易的，没有什么是绝对行或不行的，都能有权钱来摆平，政策都是有弹性的。＂此外，网上行政审批大数据融合平台尚未形成，网络技术尚未实际广泛的应用到行政事务管理中。目前的行政审批服务网站功能尚未完善，多数职能部门的审批通道尚未开通，无法完全实现网上跨部门、跨职能，跨层级、跨区域的并联审批或联动审批，甚至很多政务事项尚无法实现网上预约登记和排号。此外，网络信息壁垒也尚未突破，已使用线上审批的各部门间无法实现联通对接，分头招标，系统类别不统一、软件不通用，资源信息无法共享，更有个别黑中介以此牟利。
　　（四）政府信誉度低，监督机制缺失
　　一是政府个别承诺无法兑现，为达目的随意承诺，出台或变相出台一些超出地方承受能力的承诺，而后由于国家政策变化、领导交替、政策不连贯等原因导致无法兑现，如某区搞产业园区，被调研企业表示，＂迁厂时说的好听，迁完后就没人管了，拆迁款要了几年都不给。＂二是政策落实不到位、不彻底，没有跟踪反馈和监督机制。近些年来，从中央到省里均为优化经济发展环境、促进转型发展出台了一系列文件，但有些政策措施在部门、在基层落实得不够好，调研反馈＂领导只管批，不管落实不追踪。＂＂合理的事拖着办，没利益的事卡着办，得了好处就胡乱办。＂三是区别对待。在政务服务资源的分配上，对央企和国有大型企业的大项目关注较多，而对民营或中小微企业和小项目关注的较少;对成长性好的企业关注较多，对困难企业关注的较少。四是信息泄露严重，办事人员前脚走，后脚推销电话就打过去了，导致投资企业反感，市民个人没有信息安全感，一被调研企业代表反映，＂窗口都是有暗号的，一看是新注册的，就听里面说‘XXX，新客户给你，不出半天，电话和邮箱就被垃圾广告塞满了，一点隐私都没有，我到这个部门办事，越来越不信任。
　　三、东北地区优化政务环境对策建议
　　（一）服务理念内化于心 外化于行
　　1.定期组织有效培训
　　注重政务服务人员公共行政精神的培养，这有利于遏制政府自身利益取向，运用道德力量对政务服务人员进行内在的控制，保证其对公民的回应性和责任，引导公民积极关心和参与公共生活。定期组织政务服务人员培训，内容包括业务素质方面的培以及思想道德方面的培训等。在选拔政务服务工作人员时，要求各窗口单位挑选业务素质过硬、道德感高、责任心强的骨干到一线服务岗位工作。并实行岗位轮换制，保持政务服务人员队伍的先进性。
　　2.强化组织队伍保障
　　重新明确政务服务人员资格、条件和时限，建立日常考核工作机制，建立诫勉谈话、限时整改、建议调整等工作制度。充分发挥纪委、人大政协、市民代表、媒体网络、第三部门等的政务环境监督作用，继续加强对各级政务服务中心驻厅部门及人员工作纪律和业务运行情况的监督检查，严肃查处＂吃拿卡要＂＂生冷硬＂＂慵懒散＂等违反工作纪律的行为，坚决杜绝违规审批、超时审批、厅外审批、违规收费等现象，树立诚信、热情、以民为本的政府形象。
　　（二）以战略高度实施政务服务标准化建设
　　1.开展以行政审批事项、公共服务事项和执法检查事项为核心内容的政务服务事项标准化体系建设
　　再取消或下放一批审批事项，并以清单的形式及时、清楚、完全的向社会公布，凡是没有法律法规依据、未列入市直部门权责清单的，一律取消;部门能够通过后续监管解决的，不再保留;不具有审批实质的，转变管理类型。进一步清理重复要件，消除模糊条款，取消评估、评审、保险等环节，最大限度减少企业和市民到政府办事提供的材料;实现市、区两级的政务服务事项设定统一、法定依据统一、审批要件统一、办理流程统一、办理时限统一、收费标准统一、执法标准统一、数据归集统一、评价体系统一，做到清单外无审批、流程外无审批、平台外无审批。
　　2.行政审批事项机制化
　　建立行政审批委员会决策机制，成立行政审批工作领导小组，充分授权并明确职责，以审委会决策的方式解决部门间职能冲突及审批责任集体共担等问题，这样能够从根本上实现行政审批线上线下融合推进的目标;彻底修订行政审批管理细则，建立健全一整套行政审批相关的配套制度，修订下发＂行政审批中心三定方案＂，明确部门职责及分工协作，明晰工作流程及标准输出，确保各类审批事项的在各部门各环节流转顺畅、无缝衔接。同时要加快法律法规和标准规范的＂立、改、废、释＂工作，建立依法推进行政审批改革的长效机制。
　　（三）大力发展＂互联网+政务服务＂
　　1.打造一体化在线平台
　　对于能够网上公示、登记、受理、审批、缴费的项目，逐个实现网络化服务，减少现场办理、简化纸质材料，建立提交资料电子库，同一材料无需多次重复提交。充分利用腾讯微信、新浪微博、阿里巴巴支付宝等已经成熟的客户端网络平台，利用它们已经覆盖的基础设施（如网点）和经验，提升＂互联网+政务服务＂的衍生性和拓展力，在起步的短时间内尽可能多的覆盖用户群，节省政府部门的时间成本和财政资金成本。建设全市、区一体化的在线政务服务平台，上线工程建设审批、商事登记、便民服务、事中事后监管等功能，实现跨部门跨地区跨层级政务信息交换共享。打造线上线下两个统一平台。线上为市、区（县、市）各级政府部门政务服务网上统一登录端，一般政务事项实现100%网上申办审批;线下则全面推行综合受理模式，市、区（县、市）政务服务中心实行＂前台综合受理、后台分类审批、中心集中出件、平台统一监督＂。
　　2.立足需求升级完善各城市现有的政务APP
　　如沈阳市的＂综合便民服务平台＂，哈尔滨市的＂哈尔滨政务服务＂，深入了解市民和企业的服务需求和使用体验，对APP进行全面的转型升级，政务公开信息与政务服务功能并重，界面更友好，更突出功能性、实用性。政务APP除了提供咨询功能外，更应该兼顾服务性，发挥为市民和企业办实事的功能。应以应用汇聚、能力支撑、店铺管理、用户评价为特征，以手机APP形式为市民提供便民服务互联网统一入口，接入身份证进度查询、医保参保缴费、公积金还款方式变更、煤水电气缴费等应用;通过用户中心，个性化精准推送用户可能需要的各类服务;并建立网上支付中心，为用户网上支付缴费提供支撑;引入＂政务淘宝＂理念，对平台内进驻部门实行店铺化管理，并对上线功能的所有相关单位和部门建立以用户为中心的评价反馈体系。
　　结束语：
　　面对＂唱衰东北＂＂投资不过山海关＂的质疑，面对经济发展进入新常态等一系列深刻变化，东北地区当前必须紧紧抓住推进老工业基地振兴、实施全面创新改革试验等关键节点，通过对标国际一流，重点打造廉洁高效的政务环境，相信通过政务环境的优化作为基础性支撑，服务型政府的理念才能真正成为现实，才能真正积极推动政府职能向环境优越、服务优质、社会公正的方向转变，增强发展新动力、构筑竞争新优势，为东北振兴奠定坚实基础，提供重要保障。
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　　作者簡介：
　　张帆（1987-），女，黑龙江省大庆人，南开大学公共管理硕士，中级经济师。