对于环境纠纷多元解决机制的思考
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摘 要：目前，我国进入环境污染高发期，由此引发的环境纠纷数量不断增多，环境纠纷处理成为我国乃至全球面临的一大挑战，世界各国对环境纠纷解决机制的研究都如火如荼。在我国建设和谐社会的过程中，环境问题是一个相对特殊复杂的领域，虽然我国已经建立了多元化的环境纠纷解决机制，然而实践中却显露出许多问题和缺陷。完善我国环境纠纷多元解决机制，是解决环境问题的必要措施。本文通过分析我国环境纠纷解决的现状及问题，提出适用于我国环境纠纷解决多元机制的完善建议。
关键词：环境纠纷；多元机制；完善
二十一世纪以来，随着社会经济不断发展进步，我国各项事业都取得了举世瞩目的成就，但同时，工业发展与生态环境承受能力的冲突问题，也日益明显，由此引发的环境污染问题，日益严重，出现由东部向西部、由发达地区向欠发达地区、由城市向农村转移的趋势，一些地区因为环境资源遭到破坏，不断发生环境纠纷和群体性事件，影响社会稳定，危害到人民群众的人身财产安全。
一、我国环境纠纷解决现状
（一）立法
纵观我国解决环境纠纷的法律依据，《环境保护法》为基本法，此外有《海洋环境保护法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等污染妨害与治理的法律，还有《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源法》《野生动物保护法》等自然保护法，《民事诉讼法》《行政诉讼法》《仲裁法》《人民调节法》等程序法。
（二）解决机制
我国已建立环境纠纷多元化解决机制，为公众提供规范指引，按照合理预期，产生环境侵权纠纷时，公众可以选择协商、信访、调解、仲裁、行政处理、诉讼等方式解决争议。各种方式相互协调、相互辅助。理想状态为一个衔接互补的有机体制，然而实践中，我国并未达到理想状态，不同方式相互冲突、衔接不好、产生资源浪费等问题屡见不鲜。
（三）公众偏好
在GGSS2006中对遭受环境污染采取行动情况的调查①样本中显示，仅有1%的当事人选择诉讼的方式捍卫权益，39.5%的人希望政府出面解决。由此可见，公众在遇到环境纠纷时，大都选择以非制度化的途径解决纠纷，即私力救济。这符合＂纠纷金字塔＂理论，即人们大部分会通过非正式途径解决，越是规范、代价高昂的解决方式，越少人选择。[1]
二、我国环境纠纷解决机制所面临的问题和困境
（一）环境纠纷诉讼解决机制
以国家强制力为后盾的诉讼制度，是最权威的救助途径，随着社会发展，环境污染层出不穷、纠纷不断，在解决诸多纠纷的同时，也不可避免地暴露出许多问题。
1.主体资格范围受限
我国对诉讼原告资格，以＂直接利害关系原则＂为限制，理论界主张自身利益不受到损失就没有权利提起诉讼，也就是说，对于大量尚没有实际损害发生的、或者受害人不明的环境危害，诸多可能身处危害之中的公民、法人和其他组织不具有起诉资格。[2]这一事实阻碍了很多受害者选择诉讼制度。尽管法律有规定环境公益诉讼，没有利害关系也可提起诉讼，但《环境保护法》对可提出公益诉讼的主体有限制②，个人很难主张提起环境公益诉讼。
2.诉讼时效过短
新《环境保护法》中明确规定我国环境纠纷的诉讼时效为3年，即＂因环境污染损害赔偿提起诉讼时效为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。＂笔者认为，这一限制性规定仅对突发性的环境侵权适用，因为很多环境污染具有累积性和扩散性，其对损害结果的鉴定需要由专门的机构鉴定，需要较强的技术性和专业性，所以3年的诉讼时效不足以应付很多环境诉讼调查取证等一系列复杂、长时性的程序。
3.实施条件不足
除了诉讼救济自身的缺陷和障碍外，就环境纠纷诉讼而言，影响其实施的还有两大因素，即律师介入不足和诉讼费过高。环境侵权之诉，因其具有特殊性、专业性、复杂性等与其他民事诉讼不同的特点，所以对于举证责任倒置、无过错证明原则的选用等相关规定，当事人只有在律师的协助下才能在诉讼中取得优势。可惜在我国，具备环境法知识并且专攻环境侵权与纠纷案件的专门律师却屈指可数。
此外，高昂的诉讼费也总是令受害者望而却步。提起诉讼，需要一系列必不可少的受理费、律师费、鉴定费等花费，在农村及不发达地区等环境侵权纠纷多发地区，环境污染侵权事件的受害者更无此经济实力以司法途径解决纠纷。
（二）环境纠纷非诉讼解决机制
1.公正性难以得到监督和保障
在国家大力发展经济的过程中，普遍出现外部行政权力干预纠纷解决、地方政府与行为人（企业、单位）利益合谋的现象，影响了环境纠纷解决的公正性。行政环保部门在处理纠纷时，不可避免地会受到当地政府的影响，导致不利于受害人的结果产生。
2.法律效力不强
＂法律效力问题是迄今为止最让非诉讼机制设计者、使用者都备感困扰的问题，是影响和制约非诉讼机制自身发展的主要瓶颈。＂[3]我国现存法律仅承认人民调解委员会的调解协议的效力，其他类型的调解、和解的效力未得到法律保障，各类法律法规中也均未涉及环境纠纷非诉讼解决方式的法律效力问题，这会很大程度上影响民众对非诉讼方式的信赖程度和非诉讼制度的健全与发展。
3.与诉讼制度的衔接问题
非诉讼制度与诉讼制度不能很好地衔接这一问题，导致非诉讼纠纷解决方式在公众心中留下＂非正式、非法律＂的印象，造成诸多纠纷处理效率低、资源重复利用和浪费的问题。我们理想发展诉讼与非诉讼制度相互结合補充的有机多元解决环境纠纷的体制，而目前两种制度有各自发展的趋势，有背多元纠纷解决机制的本质，难以实现最大效益。
三、完善我国环境纠纷多元解决机制的建议
（一）立法
目前为止，我国尚未发布任何专门针对环境纠纷解决的法律。在《环境保护法》《森林法》《草原法》等有关环境保护的法律中，关于如何解决纠纷也只是十分简略地提到一星半点。立法的不完备，使得对于环境侵权案件，无论采取司法审判的方式，还是行政处理等非诉讼手段解决，均有一定的随意性和不公正性。
笔者认为，我们可以制定＂环境纠纷处理法＂，来弥补这一方面立法的空缺，对该法作出以下设想：
1.明确具体的环境纠纷解决途径
在法律中应明确规定，环境纠纷解决有诉讼、仲裁、调解、行政处理、信访、协商这六种途径。各种纠纷解决途径互相支持、互相补充，以便民众在遇到纠纷时根据案件和自身情况选择适合的解决方案。这一部分的内容首先确定，也有利于制定＂环境纠纷处理法＂后续工作的开展。
2.明确具体的环境诉讼程序
首先，要改变当事人适格，扩大原告的资格，不以＂直接利害关系＂为唯一衡量标准，即公民群众只有在环境污染事件侵害到自己的权益时才有起诉资格。环境利益具有地域性、集体性、扩散性，只有扩大当事人适格，才符合环境诉讼的特点。其次，改变3年诉讼时效限制，由于环境污染纠纷案件的复杂性以及所造成侵害结果的渐进性和潜在性，以往3年的诉讼时效实在不足以全面完成诉讼及充分保护受害者利益，因此需要延长或取消3年的诉讼时效限制。最后，对于如何停止侵害、如何计算赔偿损失、如何防止侵害的发生以及如何去除持续性、重复性侵害等诸多方面也做出明确规定。
（二）加强发展环境公益诉讼
环境公益诉讼是在美国产生并逐渐发展完善的一种新的诉讼形式。在这种诉讼中，原告不是因自身权益遭到侵犯损害，要求相应的赔偿损失而提出诉讼，而是为避免社会公共利益因环境污染而遭到侵害，以行为人或许可该环境污染与破坏行为的政府为被告，所提出的诉讼。它除了具有一般公益訴讼的特点外，还具有生态联系性、整体性。提出者可以是自然人（公民）和单位。
我国早在1989年的《环境保护法》中就明确规定：＂一切单位和个人都有环境保护的义务，并有权对环境污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告＂，这一法条，被视为环境公益诉讼的萌芽。1996年，国务院在其所发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中，鼓励发展公众参与机制，积极参与环境保护，对相应的违法行为进行检举。2002年的《环境影响评价法》第11条，首次提出＂公众环境权益＂这一概念③2014年新修订的《环境保护法》设＂信息公开和公众参与＂一章，明确社会组织可以提起公益诉讼。在党的第十八届四中全会中，相关专家对＂依法治国＂的解读，同样反映出公益环境诉讼对解决环境纠纷的重大意义。④
虽然2014年的新《环境保护法》在第五章中提出社会组织具有提出环境公益诉讼的资格，但是笔者认为主体资格的范围仍过于狭窄，故建议将环境公益诉讼的主体扩大至一切积极参与环境保护的社会团体、环保社团、环境专家以及个人。对于已经明确资格的环保组织，还应准许其提出环境行政公益诉讼，并明确其在环境保护和诉讼中的责任。
环境公益诉讼若想发展，还需要与之顺应的环境司法制度的同步完善，构建民、政、刑三位一体的环境保护审判机制，规范并统一环境诉讼的标准，可有效地攻克环境诉讼的复杂性问题。
（三）优化行政处理
民众在环境纠纷中普遍表现出对行政处理的偏好，有数据表示，平均每年的环境投诉超过十万件，合理并高效的处理这些投诉，便可很大程度上缓解环境纠纷压力，防止纠纷扩大，防止外部干预。
1.丰富行政处理方式
我国的环境行政处理以行政调解、行政裁决为主要方式，除此外，还可增加行政斡旋和行政指导的途径，处理解决纠纷。所谓行政斡旋，即当事人进行协商，由行政机关提供意见，帮助协商达成和解的处理方式。适用于解决小额的环境纠纷。该方式特点为在不介入谈判的前提下，为当事人的协商提供条件和服务。日本已在《日本公害对策基本法》中明确规定：＂政府必须采取必要措施，确立公害发生纠纷时的斡旋、调解等的纠纷处理制度。＂我国尚未将其法定化。至于行政指导，是指行政主体为实现行政管理目的基于在国家法律、政策的作用下作出的关于指导行政相对人以资源的形式采取一定的作为或不作为的一种非职权的行为[4]。其优势在于为当事人提供多种救济途径，充分运用行政机关的专业知识，引导人们采取资源的方式而非强制，缩小纠纷发生的概率，防患于未然。
2.设立环境纠纷处理机构
大多数国家都采取设置专门的环境纠纷处理机构的做法，例如日本设有公害调整委员会，其性质相当于一个独立的行政委员会，独立、公正的行使职权。目前我国的环境纠纷处理只是环境部门的附带职能，并未设立具有针对性的纠纷解决处理机构。我国可在县级以上的环保部门内细化出此机构，对环境纠纷进行调节、仲裁和裁决。以调节为原则，由专业从事此项工作的人员对纠纷先行调节，最终做出相应的被赋予强制执行力的行政处理。也可学习、借鉴日本及台湾的立法与制度，建立不从属于环保部门的、独立的环境纠纷处理机构。
3.确认行政处理效力
在我国，公众普遍认为以行政手段解决环境纠纷，作用效果不明显，对当时人利益影响不大。行政处理好像成为一纸空文。陈汉光教授也对此表示赞同，提出＂法律不赋予一定的强制力，当事人均对该处理决定产生质疑即可不执行处理意见＂＂这种意见既没有约束力也没有执行力＂的观点。这也说明我国在环境解决机制与司法解决机制的设计中没有很好的处理两种机制的衔接关系。[5]笔者认为，行政裁决必须具有强有力地约束力和执行力。美国和台湾的相关法律中均有规定关于行政处理结果具有法律效力的条文，部分国家许可公开行政调解结果，将其作为行政处理结果的一种形式，并且赋予当事人向法院申请强制执行的权利，这一做法十分值得借鉴。
（四）发展环境仲裁制度
仲裁制度因其具有高效性和公正性，被众多国家确认为解决环境纠纷的有效途径。从理论上看，环境仲裁将协商和协调的精神与诉讼的严谨和效力完美融合。[6]随着环境纠纷的数量日益增长、复杂性逐渐加大，且行政机关处理效力不强的现象屡见不鲜，我们不难发现，在《仲裁法》中增设有关环境纠纷仲裁制度的内容可谓迫在眉睫。
1.修改完善《仲裁法》
扩大现存仲裁机构受理案件的范围，将环境纠纷加入仲裁制度体系，便于仲裁委员会受理该类案件有法可依。此外，笔者认为还可制定《环境纠纷仲裁条例》，在条例中明确规定仲裁范围；设置跨行政区域的仲裁机构；培养具有专业素养、高超技术性的处理环境纠纷的仲裁员，提高仲裁效率。
2.实行地域管辖
我国《仲裁法》规定仲裁不实施级别管辖和地域管辖，以纠纷当事人自愿为原则。但基于环境污染的地域性考虑，环境纠纷的处理具有一定的地域限制性，因此笔者认为，环境仲裁可优先考虑地域管辖，一改《仲裁法》中的原有规定，此做法不仅方便当事人参与仲裁，也有助于调查取证。
3.鉴定部门合法化
我国《仲裁法》和《民事诉讼法》在鉴定方面的规定相异，《仲裁法》充分尊重当事人意愿，规定＂仲裁庭对专门性问题需要鉴定的，可以交由当事人约定的鉴定部门鉴定，也可以由仲裁制定的鉴定部门鉴定＂而《民事诉讼法》规定＂由法定鉴定部门鉴定，没有法定部门鉴定的，由法院指定的鉴定部门鉴定＂。环境纠纷的判断需要科学的鉴定结果作支撑，考虑到法定鉴定部门的专业性和公正性均强于其他鉴定机构，笔者认为在环境纠纷仲裁中，采用《民事诉讼法》的相关规定更为适宜。
（五）改善制度运行环境
1.促进纠纷解决机制独立化
外界干预和缺乏法律认识是影响环境纠纷多元制度运作的最重要的两大原因，若想规范及优化该项制度的运行，推进纠纷解决机制的独立化，是必要条件。所谓纠纷解决机制独立化，是指人、财、物的独立以及在一定程度上制约地方政府权力，避免发生不公正、利益共谋的行为发生。
2.加强对公众的环境教育
加强法律宣传和环境公民教育可以有效的增强公众的法律认同感。[7]环境教育可谓环境纠纷解决的根本办法，是对＂预防为主＂的运用。缺乏环境教育，必然导致公众缺乏环境意识，进而引发环境污染问题和相关纠纷的扩张。实行环境教育，首先要确定教育目标，就是需发生思想的转变，将过去＂以牺牲环境来发展经济＂的人与自然冲突的对立思想，转变经济、社会、环境共发展的和谐统一思想。
我国部分地区还相继出台了一些地方性环境教育条例，笔者认为这种方法十分可取，这有助于将法律强制力与约束力作为环境教育的坚强后盾，促使环境教育真正落到实处。例如《宁夏回族自治州环境教育条例》、《天津市环境教育条例》等⑤。
四、总结
我国强调依法治国，自然对于环境的治理来说，也要遵循＂环境法治＂这一原则，环境法治需要合理的政策做指引，更需要相应完备的法律制度作保障。环境纠纷是否能处理妥当，是环境法治的关键，也是一大难题。
生态文明建設面临的环境纠纷的复杂性除了表现为产生的原因具有复杂性、主客体复杂性外，[8]还具有突出的社会性、易反复性和跨行政区的普遍性。针对我国国情，完善具有中国特色的环境纠纷多元解决机制，对环境法治、推动生态文明建设有巨大的价值。
我们不能渴求所有的纠纷都能被妥善处理，但应顺应时代潮流，完善环境多元纠纷解决机制，争取为更多的纠纷解决需求者提供更好的服务。
注释：
①部分数据来自中国人民大学中国调查与数据中心主持之《中国综合社会调查（CGSS）2006》项目。
②新《环境保护法》第58条规定：＂对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法处理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。
③该法条规定＂专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，采取其他形式，征求相关单位、专家和公众对环境影响报告草书的意见。＂
④据最高人民法院环境资源审判庭副庭长林文学介绍，至2014年9月，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭。2014年6月，最高人民法院成立了环境资源审判庭，专司环境资源民商案件的审理和业务指导等工作。最高人民法院明确提出，要本着有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下，根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。
⑤如《天津市环境教育条例》第一条：为了推动环境教育，增强公民环境保护意识，促进生态文明建设，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制度本条例。第2条：本条例缩成环境教育，是指通过多种形式向公民普及环境保护的基本知识，培养公民的环境保护意识，提高公民环境保护技能，树立正确的环境价值观，自觉履行保护环境的义务。第11条：各级国家机关及各部门主要负责人在任职期间，应当带头接受环境教育培训。
参考文献：
[1]孟甜.环境纠纷解决机制的理论分析与实践检视[J].法学评论，2015.
[2]彭丽娟.论环境纠纷非诉讼解决机制生态化[J].吉首大学学报（社会科学版），2016（9）.
[3]吕忠梅.环境法[M].北京：高等教育出版社，2009.
[4]牛博.环境纠纷解决机制研究[J].2012.
[5]蔡守秋.从我国环境环境保护处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立[J].政法论坛，2003（5）.
[6]彭丽娟.论环境纠纷非诉讼解决机制生态化[J].吉首大学学报（社会科学版），2016（9）.
[7]孟甜.环境纠纷解决机制的理论分析与实践检视[J].法学评论，2015.
[8]齐树洁.论我国环境纠纷解决机制之重构[J].法律适用，2006（9）.