理论探索谢志平公共政策营销的体制性约束及其调适
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近年来公共政策营销在西方公共管理理论中已有系统讨论并在实践中广为应用，但在我国公共管理中关注很少且应用面窄，除了理论引进的时滞性因素，也一定程度上与我国的体制制约有关。我国的政治体制表现为同心圆轴心驱动结构，这种体制束缚了公共政策营销的价值，固化和切割着政策共同体，限制了政策营销的空间，使政策营销格局僵化，并容易诱发恶性营销行为。公共政策营销必须按照市场逻辑而非权力支配逻辑运行，要引导和约束其规范化和科学化，有必要对政治体制细节进行调整，着重于强化公共管理成本监控，分划和分类政策供给责任，重构政策共同体，强化公共管理的服务意识和责任机制，分类应对并利用多元化的公共政策营销渠道，构建地方政府间竞争的监管机制和合作机制。
一、问题的提出与文献综述
在商业领域,我们常常看到，同类商品的销售有的厂家供不应求且货畅其流,有的乏人问津积压严重，这些厂家产品质量可能差不多，但销售结果却相差很大，原因可能仅仅是贏家懂得营销、善于营销。在公共政策运行过程中，也有一些令人困惑的现象:一项意图良好、质量上乘的政策，偏偏得不到公众认可；明明得到公众认可的政策，却得不到有效落实；同级政府向上级报送优质的规划方案,但只有少数被认可；同一项政策在不同地方，有的执行非常顺利，有的却阻力很大;在争夺人才、投资等社会资源时，有的地方受到青睐，有的不受待见……。出现这些现象，政策分析家往往从政策质量、政策执行及其阻滞中寻求答案。这种思路能够解决大部分问题，但带有被动性，是事后对策分析，且几乎不考虑政策执行的竞争性。它也人为分离了政策供给者与政策执行者、政策消费者之间的关系，很多时候这三者可能是高度混合的。如果类比一下厂商的销售现象，政策领域的这些怪象或许并非政策供给或执行不力，只是缺乏政策营销，或者政策营销的方式方法不对头而已。
营销现象可能贯穿人类经济生活始终,从管理思想演变的角度来看，人们对营销和营销本质的认识大致经历了五个阶段的不断深化与扩大的过程，即生产观念、产品观念、销售观念、营销观念和社会营销观念。2013年美国市场营销学会最新修订的定义认为＂营销是创造、沟通、传递并交换对顾客、客户、合作方乃至整个社会有价值之物的活动、机构与过程＂。这一营销概念表明:第一,营销的产品涵盖范围广泛，只要是＂有价值之物＂即可运行。第二，营销顾客群广泛,不仅包括产品的消费者,还包括供给者、合作者等等。第三,营销形式丰富，包括创造、沟通、传递、交换的活动、机构及过程。第四,营销的适用范围广泛。在1970年美国市场营销协会的年度最佳论文《营销概念扩大化》中,菲利普•科特勒（PhilipKotler)提出，营销不仅适用于营利组织,包括非营利组织如政党、教堂、大学、医院等都非常需要。1975他又提出第三部门营销概念，正式将营销范围扩大到企业、政府、非营利机构三大领域。自此之后，研究者开始大量运用营销管理理念分析竞争性政治活动，公共政策营销研究也随之兴起。但直到20世纪80年代中期，以《政府营销：理论与实务》、《政府和社会服务的营销》为代表，才有专门著作对政策营销所具备的环境、产品特点、营销的使用环境进行完整分析。随后，《公共部门的营销：给实务者的一个指引》以及《新公共部门的营销》等著作，从6Ps的营销组合角度对政策营销进行了研究，将问题引向深人。
一般而言，公共政策营销指政府使用营销工具向作为顾客的政策消费者和作为合作方的政策供给辅助者＂兜售＂政策产品或政策议题来换取支持的过程，有学者认为它研究的问题涉及：(1)政策过程营销,尤其是政策议题营销、政策方案营销。（2)顾客需求管理，涉及公众顾客化、顾客公平、利益相关者价值以及顾客关系管理。（3)政策营销原则工具应用。公共政策营销在西方经历了三十多年的理论发展和实践检验，已经形成一整套较为完备的知识框架和方法体系，在我国台湾地区也有比较好的研究运用。但在国内，直到20世纪90年代中后期以来，随着西方新公共管理运动浪潮的波及与影响，国内一些研究者才开始关注营销在公共管理领域的应用，主要是在政治营销和政府营销层面，少有进人到政策营销层面。研究文献主要有三类：（1)探讨在我国公共管理中引人营销概念的必要性和可能性，并试图构建我国政府营销的概念体系和理论框架。（2)运用营销理念与工具分析政府公共服务供给问题，主要集中在地方营销、旅游营销以及公共事件营销等，是目前政府营销最集中的领域。（3)公共政策营销及其应用研究。主要是结合环境治理、水土保持等政策进行营销管理分析。总体来看，在公共管理领域讨论营销并不多见，对公共政策营销的政策行为逻辑与过程、适用的政府体制与政治机制等基础问题探讨不多，很多则直接把政府体制作为既定的制度条件直接过滤掉,关注政策营销的模式、方法等技术性问题。
公共政策营销的模式、方法等技术性问题，当然关乎营销行为的成败或者直接影响营销行为的效率，这也是众多研究的着力点。本文则将政策营销所处的政治体制这个制度条件本身作为变量，着力探讨其特点及其对政策营销产生的影响。毫无疑问，政治体制环境决定政策营销行为，因为政治体制环境是先于政策营销而存在的现实，有什么样的政治体制就会有与之相适应的政策营销现象，这点在我国的公共管理实践中尤其突出。但正如营销行为不仅能改变某个企业的生存与发展战略，它还会催生企业所处的市场环境产生体制变革，技术上科学、规范的政策营销行为不仅会为政府的公共管理实践带来效率，它也会不断反作用于体制环境本身。正是基于这个逻辑,本文最后提出政策营销所处的政治体制需要调适的重点与细节建议。
二、公共政策营销的同心圆轴心驱动系统及其特点
相对于企业营销而言，政府是公共政策营销关系网络的核心，是公共政策的供给者，也是贯通公共政策过程的主导者。政府不是一个抽象的概念，它有上下等级关系，每一个横切面相互结构，展示的是整个政治体系的权力结构和社会体系的利益结构。从这个意义上讲，公共政策营销必须依托于政治体制，受制于特定政治体制中不同政治力量的对比。政治体制不同，政治力量展现的关系就不同，影响政策营销的因素就会有差异，甚至决定政策营销的方向、重点，政策营销的手段、工具运用也因此会有差别。
在我国的政治体制中,就行政管理体制而言，政府是公共管理的主体，以中央集权为基础的政府间上下等级关系体系是我国公共政策过程的运作平台和基本依托。但是,如果从政治过程的角度来看，就政府间关系和公共政策营销关系体制来看，执政党、政府、统战组织、国有企业、民主党派、社会组织、法人与公民等政治与社会力量组合而成的政治结构，在平面上呈现出一种同心圆结构，在立体上呈现出以上制下的轴心结构,本文将这种整体性关系及其互动称之为同心圆轴心驱动系统。这种结构的形成,有深厚的历史动因和政治传统支撑。从历史来看，由于新中国是中国共产党经过武装革命建立而非和平的政党执政更替，因此以党领政、以党治国在中国政治权力结构中的烙印极为深刻。从政治传统来看，中国有悠久的大一统政治文化和高度发达的官僚层级管理体系，建国以后在重建社会结构过程中形成的法团主义结构也深合中国统治史的逻辑。
总体来看，这种同心圆轴心驱动系统的主要特点是：
第一,政治体系由中央和地方构成，自上而下按逐级节制排序。根据宪法、《中国共产党党章》和组织法，地方服从中央，下级服务从上级，上级对下级拥有人事权、财权和公共事务决定权。上下级分别从中央到省级、再依次到地市级、县级和乡镇级，各个层级构成政治体系立体化的基本层面。
第二，在每一层面，以执政党的组织机构尤其是常务委员会作为领导核心。每一级党的常委会决定本层级政府的各项重大事务,包括干部配置、财政安排、公共事项规划等。常委会组成人员涵盖了重要党务部门的负责人、权力机关、行政机关和协商机关的负责人，以上级党委委派的书记为龙头。在党的常委会之外，同级的权力机关、行政机关、协商机关、司法机关，以及同级别的国有企事业单位、各民主党派组织、社会团体以及其他第三部门组织可以看成是权力的分享者。这些权力分享者围绕着党委及其常委会这个核心，接受党委及其常委会的领导，根据与权力核心距离或权力分享程度的不同以同心圆形式再依次扩散形成外环圈。
第三，每一个层面的权力核心，嵌人到从中央到地方的层级节制结构中来，形成了立体化的权力轴心。横向配置产生权力核心，纵向结构形成权力轴心,不同等级轴心之间是依权力等级而受制的，如同齿轮一样，一个大的上级轴心咬合并驱动着若干个下级小一点的轴心。核心驱动边缘,大轴带动小轴，轴心驱动政治体系和社会体系。
第四，轴心体系中上下级＂职责同构＂。＂职责同构＂是朱光磊教授用来分析中国央地关系提出的概念，＂是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲,就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’＂。在同心圆轴心结构中，就职能而言，除管辖区域大小不同之外，不同轴心的职责是一样的，从性质上讲省级领导人和县级领导人操的心差不多，只是管辖的地域大小不同。这种职责同构，使得轴心间关系更加强调权力的支配与服从。
在同心圆轴心驱动系统中，所有政府机构和公共事务处理都围绕着轴心转，轴心是把一切国家机构、制度体系、运作程序和政治事务整合起来的关键和枢纽，是推动政府运转和社会运转的设计者、操作者、驾驭者和发动机。权力运行的逻辑与方向，在每一个上下级轴心间是完全相同的，是根据相同原则在不同规模上复制的。这种同心圆轴心驱动结构具有显著的执政优势:首先，权力集中，以党领政，有利于政治动员与政治整合，强有力贯彻中央意图。其次，政治资源高度结构化，能够集中力量办大事。最后，中央居于统领地位，每个地方事实上不仅被领导着，而且还被分割统合着，国家结构稳固，政治体系统而不僵、变而不动，具有相当的治理弹性和制度包容性。
三、同心圆轴心驱动系统对公共政策营销的制约
公共政策营销作为公共管理新工具，在我国的运用仍然相当不自觉，或者说是按照权力的逻辑而不是营销的逻辑在运行，亟待规范化、科学化。造成这种现象的原因，一方面是我国公共管理在学术研究方面对西方相关理论资源和实践的引入存在时滞性，另一方面，可能还与同心圆轴心驱动系统的制约有关。这种同心圆轴心驱动系统在如下方面制约了公共政策营销实践。
(一）成本约束机制缺失挫伤公共政策营销价值
政策营销的前提是对政策价格能够清晰界定和评估，政策收益可以预期，政策成本可以测算并且控制在可以约束的范围之内。在同心圆轴心驱动系统中，权力轴心是政治与公共事务的主导者，又是政治与社会资源的垄断者，因此理论上它可以调动一切资源、不惜任何代价来实现政策意图。由于这种体制的整合功能是社会运转的刚性需要，因此保持这个体制权力结构的稳定性是最优化的管制目标，一切营销资源和渠道运用，都必须首先服从于这个目标，这会扭曲政策成本的核算机制。此外，由于职责同构的原因，权力轴心的政策职能和政策责任通过同心圆轴心系统，事实上被层层转包和不断放大,而由于责任机制倒置的关系，权力体系的下级和权力核心的边缘体只能调用尽可能掌控的资源来履行这些政策义务，这使得公共政策的成本也在不断被放大和空耗。政策成本无法有效约束，政策代价还有被逐层放大的风险，这会极大挫伤政策营销的积极性和正义性。
(二）公共政策议程的＂内输入固化和切割着政策共同体
政策共同体是由某一特定政策领域的专业人员组成，他们分散在政府内外，都关注某一个领域的政策问题。政策营销是就政策产品进行的营销行为，公共政策产品质量高低与政策需求的输人环节有莫大关系。如果把输入性要素看作原材料，由谁选择、选取什么以及什么时机投放到政治转换这个大融炉中,对政策产品而言都非常关键。政策输入有内输入和外输人两种渠道，内输入指由政策设计者、权力占有者主导,外输入则由社会精英、利益集团、公民社会的政治活动趋动，公共政策过程应该包括多元化、包容性的政策输入结构。在同心圆轴心系统中，权力轴心是驱动政治活动展开和社会运转的源头，它垄断了政治资源和社会资源，主导了社会事务,直接用政策议程代替公众议程，把几乎所有的利益输入都变成＂内输入＂。这样的公共政策输入模式一方面会不断固化政策共同体，权势结合，强强联手，贏者通吃，在纵向层面上导致社会结构的断裂;另一方面伴随权力与利益的重组，会不断分化和切割政策共同体,在横向层面导致社会结构的碎片化。社会结构的断裂和碎片化意味着政策网络的断裂和碎片化，这会给公共政策营销带来额外的负担和挑战。
(三）政治责任机制倒置局禁政策营销空间
公共政策营销是政策供给者将公共政策作为政治产品向需求者＂兜售＂，目的是满足其利益需求，这一过程的前提是政策本身可靠并且营销行为合法，一旦出现问题或纠纷可以追究相应责任，因此政策营销与政策责任机制是紧密关联的，政策责任与政策需求者的利益满足又是高度关联的。同心圆轴心驱动体制的权力贯通是自上而下、由权力核心向权力边缘扩散，由这种体制决定的政治责任监控机制也是自上而下、由核心向边缘分解，相反的、面向政策需求者的责任承担机制则是层层衰减的，非直接的，也是非约束性的。政治责任机制倒置，可能会导致营销产品与政策需求脱节，也把政策营销的注意力导向上级和权力中心，这会侵害公共政策的社会性，也使政策营销慢慢囿于政治体制内，只注重体制内的认同和关切，疏离政策的社会需求者，导致体制外对公共政策过程产生冷漠、排斥或不参与态度。
(四）公共政策营销动员化和宣传化扭曲政策营销格局
同心圆轴心驱动系统中，上级与下级、核心与边缘不仅是一种结构关系，还是一种命令与服从、支配与从属关系。因此,权力轴心侧重于公共政策的顶层设计和规划制定，习惯于利用官僚体制和法团结构形塑的政治与社会权力框架，通过轴心驱动和权力强制贯通实现意图。权力体系的下级或权力边缘带的主要任务，是将政策部署、落实到位，理论上没有多大政策选择余地。这样，公共政策营销整体呈现出来的状况，一方面是营销意愿的逐层衰减，另一方面是营销行为逐层增强的政治动员和政治宣传。政治动员的基本特点，是依附于既定的权力结构和社会结构，将权力核心或权力轴心的政策主张向下级和外围层层传达，变成既定政策路线和政策实践。政治宣传的基本特点，是利用掌握的宣传渠道和舆论阵地，将政策供给者的政策主张向体制外的政策对象反复灌输,塑造政治认知和政治共识。无论是动员化还是宣传化,政策营销都变成带有强制色彩的单向利益传递活动，都将资源与作用力放在体制之上或者体制之内，而不是政策的需求者（或者消费者）的实际需求上，因此靠动员或宣传的政策不一定做到适销对路，也难以形成互利双贏的营销格局。
(五）监控乏力诱发＂突破底线＂的政策营销竞争行为
同心圆轴心驱动系统力图实现的治理效应是权力集中、以大带小,运行严丝合缝、井然有序。但它有一个突出的实践问题，那就是上级权力轴心如何带动和管控下级权力轴心。就结构来说，上级权力轴心是以几何级依次递减的，下级轴心则以几何级依次递增，因此较少的上级轴心如何监控和驱动较多的下级轴心就成为这一体系的＂阿基琉斯之踵＂。20世纪80年代启动分权化改革以来，有学者认为这种同心圆轴心驱动结构被分解为若干相互隔离的蜂巢，通过权力轴心的支配关系构成了某种＂蜂窝状＂结构。这种蜂窝状结构产生的核心原因是中央或上级权力意图无法顺着轴心结构的脉络一贯到底，是地方主义兴起的产物。在管控体制中信息不对称条件下,各级地方政府成为相对独立的利益主体后,在满足自身利益和管辖区域的利益目标上是高度认同的，这种地方保护主义的＂关门＂营销行为，以及造成＂公用地悲剧＂的掠夺营销行为，会诱发＂突破底线＂的政策营销竞争,恶化政策供给主体和权力轴心之间的关系，其效果更多是损＂公＂肥＂私＂或者损人不利已。
同心圆轴心驱动权力体制不仅是我国政治体制与结构的现实形态，也是我国国家结构形式的映射，是基于宪法、组织法、中国共产党党章等确立下来的政权整合形式，有着充分的法理性，这也是我们谈论公共政策营销的制度条件。在这种体制下，不能说没有政策营销行为与现象，因为地方政府间的竞争是客观存在的现象，政府之间、政府与企业、社会之间的利益博弈也是常态现象，地方政府领导人基于晋升的压力和维护地方利益的压力，都会自觉或不自觉地运用政策营销行为。问题在于，同心圆轴心驱动体制的一些因素约束着政策营销，在有些地方和有些领域政策营销行为甚至走向异化。而作为一种治理新工具的政策营销行为，其发展的科学化、规范化，也需要相关制度环境作出呼应。由此，对同心圆轴心结构体系的细节进行必要的调整，并引导和约束我国政策营销实践不断走向科学化和规范化，就成为一个不容回避的问题。
心圆轴心驱动体系是按照权力支配的逻辑构建起来的，它的主要任务是完成国家创构和政治整合。公共政策营销是各个政府利用营销手段将作为政治产品的公共政策兜售给政策需求者并获得政治支持的过程，因此它的行为本质是利益交换，要按照市场交易的逻辑构建。要使我国的公共政策营销行为走向规范化、科学化，除了对公共政策营销本身的行为与体制进行必要的规范化之外,针对前文分析的政治体制的约束性，细节方面则需要作出调适安排。
四、结论与讨论
营销在商业活动中是一种常见的现象，是实现经济目标的重要手段，在西方国家最近三十多年的政治与公共管理领域,也被广泛应用。我国改革开放以来的公共管理实践中，政策营销总体上是个被冷落的新现象，这不仅仅是技术性问题造成的，也与政治体制的约束有关。在探讨公共政策营销问题时，不能对既定的政治体制忽略不计，它可能是影响公共政策营销质量与过程的一种新变量。本文认为，同心圆轴心驱动体制对于公共政策营销的影响是多个维度的，这种体制并不彰显公共政策营销的价值，固化和切割着政策共同体，限制了政策营销的空间，使政策营销格局僵化，并容易诱发恶性营销行为。公共政策营销是一种业已得到实践认可的新治理工具，它虽然不能改变政治体制结构，但作为一种营销行为而非权力支配行为，也有着规范化和科学化的要求，并迟早对同心圆轴心驱动体制产生变革的要求。强化公共管理成本监控，分划和分类政策供给责任，重构政策共同体，强化公共管理的服务意识和责任机制，分类应对并利用多元化的公共政策营销渠道，构建地方政府间竞争的监管机制和合作机制，这些重点领域和政治体制细节的变革，将为政策营销这种新工具的应用释放强大活力。