破茧

　　谷文 石云峰
　　两年前，笔者曾经做过一期全国财政绩效体系建设的有关专题报道。其中选择了江苏、广东几省作为财政绩效体系的＂先行代表＂，并以《静悄悄的革命》为题，试图标示出我国财政绩效甚至政府绩效工作的方向与路径。
　　在这两年之中，笔者一直在关注这几省的财政绩效运行和发展状态。比较有趣的是，以江苏省财政为代表的＂财政绩效实践派＂，与以广东省为代表的＂财政绩效理论派＂，在许多方面出现了越来越大的分歧。
　　是由表及里，还是由内而外？我们并不能简单的说这两种方式中的某一种＂错了＂，而是我们在知道他们必将会殊途同归的情况之下，对于其现状的一种纯客观的表达。不过对于媒体来说，以实践为导向的＂江苏模式＂显然在运行上紧贴江苏省省委书记罗志军财政服务＂两个率先＂、＂八项工程＂的主题主线和发展大局，切合党的＂十八大＂坚持改革、推进创新的战略定位，更能让人看出接下来发展的方向和端倪，也是＂实践出真知、实践是检验真理唯一标准＂的验证。在细节上，也更能简单的让其他地方兄弟财政有可借鉴的意义。
　　正因此，笔者在江苏省财政厅及江苏省各地市的财政领导首肯及支持下，尝试着制作了这一期在通常媒体上很少见的＂以实对实＂的绩效专题。在这些看起来非常枯燥的表格、数据和政策之下，其实是江苏财政人对于财政绩效管理体系建设的苦心孤诣。俗话说外行看热闹，内行看门道。如果我们其他地区的财政人们能从这几页纸中看出些可以借鉴的＂门道＂，那将是对我们工作最大的奖赏。
　　采访组经过再三推敲，最终决定此次专题名为＂破茧＂。在上次《静悄悄的革命》专题中，江苏财政客观的提出，财政绩效工作正处于一个初始化的、碎片化的阶段，是一场不流血但流汗甚至流泪的蓝色＂革命＂。两年过去，我们发现当初的＂政策碎片＂已经开始逐渐整合为一个以实践为基础、以案例为借鉴、以归纳框架而非设计框架为蓝图、以应激式政策而非主动式政策为导向的，全范围的绩效体系。
　　正如江苏省财政厅绩效处处长林玲所说，江苏财政绩效从最开始的＂百家争鸣＂，现在已经到了一个＂二次进化＂的时间节点。但我们深刻的意识到，仅靠一个小小的专题报道，仅可以起到一个＂目录＂的作用。如果要阐述江苏财政绩效的＂前世今生＂，可能需要一个完整的、理论性的课题。也考虑到地方财政工作中的客观性，本专题涉及的一些数据为简化后的数据。涉及部门项目等均经过编辑处理，请勿对号入座。
　　我们在调研中发现，在地方财政绩效工作中，存在着一些无法避免的＂难题＂。据此，我们采访了江苏省财政厅绩效处处长林玲。
　　《新理财》：江苏省财政绩效已经运行了很多年，但我们替我们的地方财政问一句，在江苏财政绩效管理体系建设的过程中，您认为绩效部门应该拥有多大的＂权力＂？（对上报告机制，对平级业务处室的关系，对预算部门的权力）
　　林玲：权力和责任是伴生的，与其说绩效部门应拥有多大的权力，不如说绩效部门应承担多大的责任，而且这种责任是与预算部门、平级业务处室的共同责任，这也是独木难支的基本道理。绩效部门将绩效评价报告、绩效目标评审报告上报上级部门，目的是为上级部门决策提供参与依据。对预算部门的工作指导、考核，目的是提高项目管理和财政资金管理水平，提高财政资金的使用效益。平级业务处室和主管部门，对不同环节的财政资金实施管理，是一种配合和协调的关系。
　　《新理财》：这是一个说起来很简单，但实行起来存在着巨大矛盾的问题：您认为绩效机构应该以一个什么形式存在？财政部门的绩效处？还是单独列出绩效管理局？甚至延伸到更高的层面？为什么？
　　林玲：机构设置对预算绩效管理工作的开展起着很关键的作用，设置成财政部门的绩效处，还是单独列出绩效管理局，甚至延伸到更高的层面，不能一概而论，这与预算绩效管理的发展阶段有关，与财政管理体制有关。至少从目前来看，预算绩效管理的体系不够健全，绩效管理人才队伍建设仍需加强，绩效管理的方法和工具还不成熟，机构设置的升级显然还不是时候。
　　《新理财》：就在江苏一省，各地就想出了许多对绩效部门权力＂无限延伸＂的制约方法。虽然说绩效并非是政府资金的＂裁判员＂，但涉及到＂评价＂＂管理＂工作，一定会涉及到一个公平问题。您认为应当以一个什么样的方式来达到这种平衡点？第三方机构评价会起到多大的作用？
　　林玲：公平是相对的，没有绝对的公平，绩效部门可以通过以下的方法，使预算绩效管理工作为部门所接受，一是评价结果和评审结果的反馈，二是预算信息公开。第三方机构的作用大小，一方面取决于第三方机构的信誉、业务能力和独立性等综合因素，另一方面也受现行的行政管理体制、财政管理体制、投资管理体制、资金管理方式、项目管理方式等因素制约。破除体制束缚即是＂破茧＂。
　　《新理财》：说到绩效，如果说我们考虑到政府资金的使用效率，那么就必然涉及到一个另外的＂效＂，即时效性，也就是和其他部门的连接。根据我们以往的经验，预算部门是极不愿意财政＂站在背后看我们怎么花钱＂的。抛开＂猫腻学说＂不谈，您认为这种绩效报告机制应该以一个什么样的时间段为基点？（月报？季度？还是实时监控？麻烦领导分析）从纯技术层面来讲，金财工程的平台已经不足以完成这种细致的连接工作，我们是否考虑过开发我们单独的＂绩效信息平台＂？
　　林玲：绩效报告时间间隔当然是越短越好，关键在于时机是否成熟，要解决政府层面的决心问题、部门的反弹问题、部门间的协调问题、社会公众认知的问题、回应社会公众质疑的机制问题，才能谈及绩效报告应该以什么时效方式公开。
　　对于绩效信息平台，许多地方在尝试开发，结果往往并不如人意，原因在于一是信息工程的复杂，二是信息资料的短缺，其他信息资料拥有方不愿将资源接入绩效信息平台，不过据了解，也有一些地方在信息平台方面整合上做的比较好。由于信息平台的开发、整合、维护会形成不小的开支，一般要推进绩效信息平台建设，还是以省一级、甚至中央级绩效部门顶层设计较为合理。
　　《新理财》：结果应用，是财政绩效工作的＂目的＂，也是财政绩效工作目前最难以落地的一环。有人说从一个部门开始试点，但一定要严格执行；有人说一定要全覆盖，但执行过程中要有一定的弹性，让部门逐渐适应。您偏向于哪个方法？其中还有财政部门与其他部门＂平级发通知＂的诟病，那么执行结果是否需要由主政者实施？您认为应当如何捋顺结果应用之中的这些＂疙瘩＂？
　　林玲：结果应用的落实在于领导者的推动，在于制度的约束，也是以结果为导向的绩效管理宗旨所在。因为结果应用是预算绩效管理最关键最核心的要素，也是最难落实的内容，困难和阻力重重，在一个平衡的机制下，谁都不愿打破平衡，不愿成为第一个吃螃蟹的人，谁也不知道推进结果应用会带来什么后果，因而没人愿意赌这一把。即使应用了，主管部门、平行处室也表现出不愿或寻找各种理由来解释、辩解。另一个推进结果应用的渠道是更上一层的推动，比如说是财政部，提出硬性的要求，加之检查考核，但估计这一点很难做到。
　　《新理财》：在江苏＂百花齐放＂的过程中，实际上存在着一个广泛的问题，即我们经常是在做同样的事情。不同城市的同一种项目，除了一些细节不同，实际在大方向和框架上是可以借鉴的。那么我们是否可以建立一个可借鉴的项目库？我知道省级现在已有，但市级的，更＂接地气＂的项目库，怎么有机的把它们连接起来？再问一个延伸性的问题，这些项目库您认为会有多大范围的可借鉴性？
　　林玲：建成一个项目库的用处很大，工作量也大，用分数或等级来标记项目效果更好，更利于说理、说服人。但是谁来做这个事，而且谁也愿意公开自己的项目信息和预算信息。如果要做，需要把预算绩效档案工作摆到一个重要的位置，建立项目的时候，要把一些敏感因素加以处理。
　　《新理财》：我们说我们要做一个真正具有地方财政实际借鉴意义的专题，那么＂接地气＂的问题问完了，最后一个问题，关于我们的理论建设层面：我们实践了这么久，您如何看待理论与实际脱节这样的现状？而我们的理论修订又往往拖的非常之久，使得我们的理论几乎永远是走在实践工作身后的。您认为财政绩效体系建设工作是否也会出现类似的状况？
　　林玲：预算绩效管理和其他财政管理工作有很大的不同，它涉及不同学科、不同行业、不同理论，全方位、全覆盖、全过程，比较复杂。理论研究要么很复杂，要么太浅显，把复杂的理论研究简单化，把简单的理论研究抽象化，是一项很难的工作，在我们今天实践还没有说是完善的时候，过于强化理论研究还不成熟，但在某些方面加以研究还是可行的。这方面的工作，主要依靠省以上绩效部门和规模以上的科研院所来推动和落实。