江苏财政绩效实操红宝书

　　按照我们的＂正常＂思维，一个地方政策的运行，需要顶层设计，然后推动基层实践，然后反应到顶层设计调整，然后再进行成熟的实践……
　　但似乎一直没人想过，第一次的顶层设计，是从何而来的？
　　按照正常的想法，它就是一个经过粗略底层调研的结果。而我们的政策修订流程又奇慢无比，往往修订完成，政策漏洞的利用者早就已经吃干抹净人走茶凉了。
　　所以这种做法并不科学。更好的做法其实千百年前就有，四个字就能概括：叫约定俗成。或者我们可以说的更明确一点，叫实践出真知。我们通过实践中的无数失败和教训，找到一个最适宜的方法，并将它做成一种＂现阶段最好＂的客观存在。几千年来这也是大陆法系和欧美法系的分歧所在。前者总想以文字概论全局，后者永远以案例作为后续参考。
　　谁更好？按照＂法为人所立＂的根本来说，如果案例足够，或许后者的参考面将远远超过前者。
　　而江苏的财政绩效，就正走在一个这种以＂案例法＂为基础的路上。更有趣的是，它给予了基层财政前所未有的政策自主权，所以江苏财政绩效的框架，是以市县级为＂试验者＂，省级财政为＂导向者＂的双重案例分析框架。而这一框架，已经从两年前我们报道时的＂摸着石头过河＂，发展到了今天的＂深水区＂。各地市的发展方向和探索已经趋于成熟，接下来，可能就是一个＂收获＂的季节了。
　　那么，让我们看看，他们究竟收获了哪些＂果实＂。需要特殊强调的是，我们致力于制作一期可以让其他兄弟财政＂直接应用＂的＂字典＂类财政绩效解决方案，因此我们尽量去掉了所有主观层面上的判断，仅以政策的实际运行方式和实际操作层面的图表和实际案例为准则。希望能对其他地区的财政人们在绩效方面的工作有所启发和借鉴。
　　本文分为＂政策篇＂＂案例篇＂＂表格篇＂三篇，由于一些案例涉及敏感层面，我们经有关人员审阅，模糊化了这些图表的来源。请读者理解。
　　第一篇：政策篇
　　一 财政绩效的实行范围
　　即使是作为财政绩效＂先行者＂的江苏财政，其应用范围也主要在专项资金层面。在部门资金的使用上，近年来一些地区（如常州市，镇江市等）有向部门资金开展绩效的趋势和一些试点动作。他们表示，部门资金的绩效工作，会是以后的一个趋势，但开展的难度极大。在捋顺所有部门及业务处室之间关系之前，该工作难以广泛推开。
　　第一条策略：资产与资金分开。在我们的走访中，以往行政事业单位资产评估类工作也是分在财政绩效工作中的，现在基本上都已经分开了。这样就明确了财政绩效工作的侧重点在于财政资金而不是资产。
　　第二条策略：专项资金优化/优选。在现在已经逐渐成熟的专项资金绩效工作中，由于以往的专项资金名目繁复，难以逐项的开展财政绩效工作，所以几乎所有地市都有相应的简化专项资金，并偏向于财政资金＂务实＂的方法。例如，在清理整合的基础上，南京市财政局重新科学设置了专项资金。专项资金由原有的六大类82项调整为五大类26项，聚焦人才引领、创新驱动、民生为先、统筹为要、生态为基、文化为魂等中心工作。通过清理、整合、聚焦重点，社会保障、就业创业服务、住房保障、公共交通等民生保障类的专项资金，2012年年初预算安排增长42%；教育、公共卫生、文化体育、公共安全和其他社会改革事业等社会事业类的专项资金，2012年年初预算安排增长47%。抛开作用不提，单纯从技术层面来讲，这种操作让专项资金更容易与绩效工作接口。当然也有一些地区选择了将专项资金中的＂大头＂进行优选绩效管理的办法，当然这也无可厚非。只是一个发展阶段的问题。
　　二 财政绩效的实行阶段
　　在我们的课题研究过程中发现，江苏省财政现在做到的是财政绩效的第二个阶段，即由＂绩效评价＂到＂绩效管理＂。相对于许多地区依然焦头烂额在绩效评价的过程中，这已经是领先一步了。而在绩效管理的各个层次中，江苏省的各市正在主推预算绩效管理这一＂重头戏＂。变绩效工作的＂后置＂为＂前置＂绩效，甚至一些市局提出了＂无绩效，无预算＂这样的强制执行规则。在调研中我们发现，以江苏省东台市与其他地市相比为例，财政资金量越小、财政项目越新的地区，其推动绩效预算的难度也就越小。这也变相证明了，绩效预算的主要阻碍，来源于预算部门和主政者的思维固化与行为固化。一旦形成了通常意义上的＂连锁固化＂的部门＂铁壁＂，财政部门的绩效工作将会变得困难重重。固化相当于＂坚冰＂，要＂破冰＂、＂破茧＂才能使绩效管理获得新生。
　　当然我们可以扩展来看一下。当前比较普遍的财政绩效管理工作开展思路就是在财政资金使用的全程实施绩效管理，即所谓的＂预算绩效管理＂，这种绩效管理理念说穿了，实质上就是资金使用绩效管理。而＂预算绩效管理＂远远不能等同于＂财政绩效管理＂。因为财政职能不仅仅是预算管理，还有债务管理、资产管理、资源管理、监督管理、财政政策管理等。对此，为全面行使财政绩效管理职能，深入打造绩效型财政，江苏省东台市财政局表示，要充分扩大绩效管理理念，财政职能履行到哪里，绩效管理职能就行使到哪里。当然在实际工作中，这种案例的可借鉴性还是有限的。
　　三 财政绩效的目标落地
　　与前两年我们纠结于＂绩效评价难以开展＂相比，现在财政绩效生存的土壤至少在江苏已经有了一些改观。上到省厅绩效处有关工作人员，下到基层财政绩效科等等，都有着相似的感受。但当一个地方的财政绩效工作跨越了，或者说基本跨越了＂普及知识＂这个初步层面的时候，那么他们就会遇到接下来的一个问题：如何落地？或者说，我们的财政绩效工作是一个＂虚评＂，还是一个＂实评＂？如果是实，那么它将如何影响预算？
　　在这个问题的解决方法上，江苏地方财政有着两种不同的，但却是殊途同归的做法：＂阳光执行＂和＂顶层设计＂法。
　　所谓＂阳光执行＂法，即将所有项目绩效（可公开部分）全部公之于众，让第三方权威介入绩效。南京市财政局局长林克勤介绍，＂我们通过制度明确规范专项资金的设立和管理，同时财政审批环节在前期就将介入把关。在公开透明的环节上，所有的专项资金的预算报人大审核。＂
　　为了更好发挥财政专项资金的职能作用，市财政局拟定了《市级财政专项资金管理办法》，对专项资金专门制定审批流程，规范转型资金预算编制、执行、调整全过程：对于新设立专项资金的申请，需要提供绩效目标，进行可行性论证，市级财政部门审核后，报市政府批准；重大资金有审批小组，实施专项资金安排使用全过程预算绩效管理，同时规定专项资金明确的执行期限，原则上不超过3年。
　　＂专项资金项目，没有终生制。＂江苏省某市财政局长表示，＂当某些专项资金项目不符合规定的条件时，我们一定会撤销掉，如任务已经完成，专项资金设立背景发生变化，项目使用、管理存在问题，绩效达不到预期目的的，专项资金都将坚决撤销。取消了‘终身制的专项资金，将更加聚焦，对城市快速发展的作用也将更加直接和有效。＂
　　而所谓＂顶层设计法＂，即解决了财政无法取消或干涉平级部门项目的弊端。如江苏省常州市、苏州市等即出台了许多＂天罗地网＂式的各种规定，让绩效工作的每个环节都＂有据可查＂，也就客观的避免了其他部门对财政部门＂滥用职权＂的指责。
　　除此之外，通过取得主政者的支持，财政仅仅作为绩效工作的一个＂执行者＂＂参与者＂而非＂设计者＂，是绩效结果实际落地的关键所在。镇江市财政局副局长陈定华告诉记者，通过几年的工作实践总结，做好预算绩效管理工作，必须要有较为完善的预算绩效管理框架体系，即具备＂五个必须＂：必须要有领导的高度重视，必须要有完整的制度支撑，必须要有广泛的绩效理念和专业队伍，必须要确保绩效评价结果质量，必须要保证对绩效管理结果的有效运用。镇江市委市政府对预算绩效管理工作非常重视。市委书记张敬华今年在全市＂创新争光、实干兴市＂动员大会上，就扎实抓好＂四大行动计划＂时要求财政要拿出政府性项目绩效考核办法；2012年，市长朱晓明在该市召开的2013年预算编制工作布置会上提出＂要建立起‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全程预算绩效管理机制＂。这种主政者的支持，对于财政绩效的工作实际上是有极大帮助的。
　　第二篇：案例篇
　　在得到这些实操案例之前，各地财政人再三说明：这是我们的心血，一定要谨慎处理。但他们也表示，作为财政绩效工作的先行者，他们还是愿意将自己走过弯路的教训与其他兄弟单位分享的。＂不能说欢迎学习，只能说互通有无。＂江苏省财政厅绩效处处长林玲表示，也希望借此机会建立一个财政绩效人员互相学习的平台，以期推动顶层设计层面的完善。
　　由于版面所限，我们选择了多个在现实中运行过的案例（相应敏感问题已隐藏）并浓缩成一个，以一种＂绩效日记＂的形式来展现江苏省财政绩效在绩效目标、绩效跟踪以及绩效评价方面最客观的工作流程。
　　绩效目标层面：江苏省（含市级）绩效目标申报审核根据统一的＂二上二下＂程序，按照申报、调整、审核、应用等步骤进行。需要说明的是，全部绩效目标层面工作需要在一个月内完成，以配合相关工作。
　　绩效目标申报：预算部门在编制部门预算＂一上＂时，（时间各地不同，故此不予体现）申请单项在某层级以上的项目预算，按照运行保障类和发展建设类，分类填制《市级财政预算绩效目标申报表》，包括立项依据、必要性、可行性、明细项目内容及预算、预期绩效目标及指标等内容（目标申报表范例后附）。
　　调整：首先由财政部门归口业务处进行初步预审，对项目内容及预算提出调整意见。此环节在半个月内完成。
　　再审：预算单位调整结束后，财政部门再对预算部门提交的《申报表》，由业务处、预算处、绩效处分别进行再审核。业务处和预算处审核项目立项依据、必要性及可行性是否符合市委、市政府部署和事业发展需要，项目目标是否具体明确，项目绩效指标是否充分体现项目目标要求，绩效目标与指标设置是否科学、合理，预算测算依据是否科学合理，项目绩效目标和预算资金的匹配性；绩效管理处审核项目立项依据、必要性及可行性是否充分，是否设定了明确的绩效目标，内容是否清晰、完整，是否制定了可考量的绩效评价指标和标准值。审核情况在《市级绩效目标申报评分表》上量化打分，并提出审核意见，通过＂一下＂反馈审核结果。平均得分80分作为项目的合格线，得分合格的项目方可纳入＂二上＂预算（评价范例表后附）。
　　绩效跟踪层面：根据江苏省各市财政实际操作中的案例，2012年的绩效评价项目，绩效跟踪频率为每个季度或半年。在我们的考察中，江苏省常州市财政局推荐以季度作为现阶段绩效跟踪的良好频率。考虑到财政工作的复杂性和项目的运行周期，一些长期项目甚至可以半年为一个跟踪周期。在每个跟踪周期由项目部门出具跟踪报告，并交由财政部门做重点筛查，保证政府资金使用效率。
　　绩效评价层面：江苏省各市的做法，本年度的绩效项目评价，是在下一年的一二季度（三月-六月）完成。细节时间表（约）为：三四月份单位自评价完成并提交，财政部门对于重点评价（再评价）一些重点项目。财政部门会针对自评价的结果选择项目，避免项目部门自评价的主观性。此项工作约于当年六月前执行完毕。六月后，财政部门将挑选重大项目上报市委市政府，并将所有再评价报告返回项目主管部门，项目部门在收到再评价结果后，需由主管领导书面签署整改及调整意见并返回财政部门备案。
　　注：由于各地实际情况不同，该时间表仅供参考。
　　第三篇：表格篇
　　在此篇章中，我们选择了江苏省某市实际绩效项目的申报表和评分表，我们尽量做到让其他地方财政人拿到之后进行小幅度修改即可投入实战的状态，同时也希望各地财政人珍惜这些财政＂实干家＂们的心血结晶。