财税改革破与立

　　该如何形容近三十年的财税改革？一位年近八十的退休老局长告诉笔者三个字：破与立。这位老局长从乡镇到县再到市局，工作过十几个岗位，几乎接触到了基层财政工作的方方面面。一句＂破与立＂道尽了这三十多年财政改革的历程：变革旧的计划经济时期的财政体制、制度，建立起与新的市场经济体制相适应的财政制度和财政工作体系。
　　这一场＂破与立＂，始于扩大地方和企业财权的包干制，到明确各级政府职能、事权、财权，实施分税制，再到全面展开多项财政改革，建立公共财政，历经三十年，已经基本完成了新与旧的转换。然而，＂破＂已然不易，＂立＂则远比＂破＂更为艰难与漫长。
　　如今为打造中国经济＂升级版＂，财政仍然在＂破与立＂中进行探索寻找突破，在政府理财的思路上做出新调整。其核心内容就是要厘清三个边界：要分清楚政府与市场的边界；分清楚中央事权和地方事权边界；分清楚财政与各预算部门之间的事权边界。在＂破与立＂的命题中，财政改革又经历着一次嬗变。
　　宏观定调
　　2013年5月份李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上说过，加快转变政府职能，深化行政体制改革，是党中央、国务院作出的重大决策。这次国务院机构改革和职能转变，是在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的。其特点是把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手。转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题。
　　而后的全国经济体制改革工作会议又明确提出改革工作的着力点：一是要围绕推动经济转型深化改革。要以处理好政府和市场的关系为核心，加快推进财税、金融、价格、科技等改革，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，为打造中国经济＂升级版＂提供体制保障。二是要围绕不断改善民生深化改革。要围绕老百姓反映强烈的民生问题，如在社会保障和收入分配、食品药品安全、环境保护、城乡统筹发展等领域，加快改革。再就是要围绕促进社会公正方面深化改革。
　　针对民营企业常常会遇到＂玻璃门＂＂弹簧门＂的问题，以及民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的现象，上述会议认为，政府在市场监管方面办法还不多，经验也不足。这主要不是因为干部水平本身的问题，而是体制不对头，所以事倍功半。要进一步打开转变政府职能这扇大门，把该放的权力放到位，激发各类市场主体发展活力和创造力。这对于促进经济稳定增长，无疑是不花钱能办事、少花钱多办事的＂良方＂。
　　另外从有利于地方政府更好履职的要求出发，把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，坚决下放给地方。
　　事权调整必然涉及财权，必须加快推进财政转移支付制度改革，下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，＂合并专项，扩大一般＂，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好履行职能提供财力保障。同时，有权必有责，地方政府要切实担负起统筹资金使用的责任。
　　李克强认为，这次转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。
　　利益调整
　　著名财经评论员叶檀认为，目前经济体制改革当中的难点和重点是划清市场和政府的边界，以及建立法制的市场。叶檀说：＂这个改革的主旨非常清楚，就是划清市场和政府的边界，把市场的改革推向深入。在推进改革的过程当中，第一要明确边界怎么划，第二是市场的效率如何提高，第三是政府的效率如何发挥，这个才是改革的难点。＂
　　如其所说，改革的首要难点就是要先明确边界怎么划分。为什么难在划分上？因为利益的调整与变动实属不易。有人曾炮轰发改委称＂过去十年只关注发展，不太关注改革＂。比如中国的光伏产业正处于危机中，领头企业无锡尚德已经处于破产程序，这个危机与政府的产业政策有关。正是在政府超强力推动下，新能源产业一路猛进。然而，也正是这种推动导致了新能源产业一哄而上，这是违背市场规律。因此，今年的宏观基调已经定下，中央要下大力进行政府职能的转换，把两个轮子都做圆，让车子跑起来。基于中国现阶段的状况来看，要分清楚职能边界问题，还要从三方面入手。
　　首先是要进行新的财税体制改革。地方注重经济发展，势必要在GDP上下功夫，让GDP增速最快的就是发展重工业，因此地方政府着力加大重工业的发展。而第三产业和自主创新产业相对薄弱，从而导致了直接税和间接税比重失衡，阻碍了我国经济的转型。国税制改革的目标取向应当是：适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局需要的税收制度体系。
　　其次是调整资源产品的价格。中国现阶段是高污染、高耗能、高耗水、低效益的粗放型发展阶段，想转变为低污染、低耗能、低耗水、高效益的集约型增长方式。但是现在资源性产品价格过低，不能反映资源的真实价值，容易导致资源、能源利用效率低，也不利于粗放型经济发展模式的转型。所以政府应该逐步理顺和完善资源性产品和要素价格形成机制。
　　此外由于我国政绩考核体系中凸显GDP，以超额完成GDP增长目标作为政绩，使经济增长速度一直居高不下，造成经济发展方式转变的效果不显著。因此，考核地方领导政绩不仅要从经济建设指标包括经济水平、经济结构、经济效益等指标考虑。还要从法治建设、反腐倡廉建设、群众权益、食品安全、公共服务、公共安全、自然资源利用、环境污染等各个方面去考量。
　　理财方向调整
　　无财不政，＂财＂政＂攸关，财政参与分配社会产品，就必须正确处理财政与经济的关系。经济决定财政，财政来源于经济，它在一国经济发展和分配体系中占有重要地位。
　　财政部部长楼继伟认为，需警惕滑向过度发挥政府的作用，通过提取更大比例的财政收入和大规模的再分配来实现结果公平的＂歧途＂。楼继伟将这种方式比喻为＂不归之路＂并指出，这样的模式压缩了市场的作用，可能导致经济增长率较低，就业不足。
　　他指出，在经济、政治、文化、社会、环境等多个方面统筹发展的＂包容性增长＂中，政府的关键作用在于关注发展机会的创造，而非仅仅将注意力投向结果。
　　楼继伟认为，这意味着国家应适当提取财政收入，进行适当的再分配，以创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础性作用。他认为，正确的路径是保护市场机制与政府提供必要的公共服务相结合，而非对市场自身的修复能力不信任，＂一遇不平衡情况，即出台干预措施。＂楼继伟强调，包容性发展要求把创造机会均等、平等发展、维护社会正义放在最为突出的位置，而这些方面往往同财政制度相关联。所以，＂财政部门既要加快自身改革，完善财税制度，也要积极支持配合相关改革，着重建立机制，促进包容。＂楼继伟说道。
　　从这位理财官的角度看，政府和财政的基本职能要从对微观经济活动的不平衡反应过度中扭转过来。政府要抓大放小，收缩其覆盖面，强调质量和影响力。顺时而发，财政部正在重划三个边界的理财思路。在＂破与立＂的转接中，打开公共理财思想的新局面。划清三个边界，不仅需要观念转变，还需要制度创新，更重要的是需要观念转变与制度创新的互动。