司法行政机关管理监督仲裁工作探析

　　虽然我国《仲裁法》颁布实施已有19年的时间，《行政许可法》颁布实施已有9年多的时间，但受诸多因素制约，实践中司法行政机关对仲裁工作的管理监督措施仍不够明晰。
　　一、司法行政机关管理监督仲裁工作的法律依据
　　（一）仲裁委员会是省级司法行政机关批准成立的社会组织。通常一般认为：行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。我国《仲裁法》第十条第三款规定，＂设立仲裁委员会，应当经省、自治区、直辖市的司法行政部门登记＂。国务院办公厅《仲裁委员会登记暂行办法》第二款规定，＂设立仲裁委员会，应当向登记机关办理设立登记；未经设立登记的，仲裁裁决不具有法律效力＂。这里司法行政机关对仲裁委员会的登记，完全符合行政许可的特征，是典型的行政许可行为。根据国务院公布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，仲裁委员会设立登记为省级司法行政机关行政审批项目。以山东为例，山东省人民政府《关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》明确规定仲裁委员会登记是省司法厅行政许可事项之一。由此可见，仲裁委员会是经省级司法行政机关许可设立的，以公正、独立仲裁经济纠纷、保护当事人合法权益、保障社会主义市场经济健康发展为宗旨的社会组织；登记是国家赋予仲裁委员会从事仲裁工作的一种特殊资格、信誉，其他未经许可的社会组织或者公民个人，则不能从事这种法律行为。
　　（二）按照《行政许可法》确定的＂谁许可、谁监管＂的原则，司法行政机关对仲裁委员会具有管理监督职责。行政许可对行政机关来说，依法实施行政许可，既是享有的权力，又是一种责任。对已经批准发给许可证的，行政机关即应承担保证被许可人合法行使权利并对其进行监督的责任。《行政许可法》第十条第二款规定，＂行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督＂。2008年国务院批准的司法部＂三定＂方案明确规定＂指导仲裁机构登记管理工作＂，从法律层面正式确立了司法行政机关管理监督仲裁工作职责。以吉林省为例，2009年省政府批准的《吉林省司法厅主要职责内设机构和人员编制规定》，规定＂指导仲裁机构登记管理工作＂。从字面上看，没有明确管理职责。但从理论上讲，既然给被许可人从事某种法律行为的行政许可，就必须行使对其管理监督的职责，省级司法行政机关对仲裁委员会的管理监督权是显而易见的。作为省级司法行政机关的上一级司法行政机关即司法部对仲裁工作有指导职责，指导的很显然是省一级司法行政机关的管理工作。司法部在《贯彻执行〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定〉的通知》中明确指出，＂国务院以非行政许可类行政审批项目予以保留的，各地司法行政机关要继续依照法律、法规的规定履行好行政审批和相关管理职责，并参照《行政许可法》的有关精神，规范审批程序，完善监督措施，创新管理机制，增进管理效能＂。因此，省级司法行政机关审批成立仲裁委员会之后，按照＂谁审批、谁监管＂的原则，理应履行对其监督管理之责。
　　（三）现行法律赋予了司法行政机关一定的管理手段。国务院办公厅《仲裁委员会登记暂行办法》第五条规定，＂仲裁委员会变更住所、组成人员，应当在变更后的十日内向登记机关备案，并向登记机关提交与变更事项有关的文件＂。实践中有两种观点值得注意：一种观点认为仲裁委员会变更事项向司法行政机关备案，司法行政机关只能进行形式审查，不能进行实质性审查，即使发现有明显违法或者不适当的地方，也无权干涉；另一种观点认为：仲裁委员会向登记机关报送备案的内容仅限于＂变更住所、组成人员＂两项，至于其他事项发生变更的，司法行政机关无权要求备案。实际上，备案作为一种受行政法调整的行政法律行为，是行政机关对被管理对象的一种管理措施，只有通过备案发现问题、纠正违法和不适当的行为，实施有效法律监督，才真正符合了行政法的立法目的和本质要求，否则就没有设立备案这一法律制度的客观必要。对仲裁委员会报送的有关材料，司法行政机关不仅可以进行形式审查，而且还可以进行实质性审查，根据审查的结果，依照法律规定作出准予备案或者不准予备案的决定。对存在与《仲裁法》不相适应、不准予备案的，仲裁委员会应当在法定期限内进行整改，否则应当承担一定的不利法律后果。
　　二、当前司法行政机关管理监督仲裁工作中的困难与问题
　　（一）管理规范缺失。《仲裁法》以及国务院办公厅印发的《重新组建仲裁机构方案》、《仲裁委员会登记暂行办法》等规定过于笼统、原则，缺乏直接的管理措施和管理手段。司法行政机关对仲裁工作的管理监督仅存在于《行政许可法》的一般性法律原理之中。
　　（二）管理体制不顺。实践中，司法行政机关完成仲裁机构设立登记工作后，一般不再干预仲裁机构的工作。一旦出现诸如聘用仲裁员不符合法定条件、行业不正当竞争、违反仲裁规则办案等违法行为时，如何纠正、处罚，责任不清。另一方面仲裁员职称、待遇以及仲裁委员会基础建设等现实问题也缺乏必要的解决渠道。
　　（三）管理力量不足。开展对仲裁工作的管理监督，需要一支具有法律专业知识、敬业奉献的人才队伍作保障。以山东为例，省司法厅曾经成立专门的仲裁工作处，承担仲裁机构登记和法律咨询服务工作，后被撤销，其工作职责并入政策法规处。
　　三、司法行政机关加强仲裁管理监督工作的任务措施
　　（一）加快仲裁立法步伐。建议修改后的《仲裁法》进一步明确各级司法行政机关对仲裁工作的管理职责、管理权限、管理措施，特别是对违法执业的仲裁委员会和仲裁员行政处罚措施，把仲裁管理工作真正纳入到法制化、规范化的发展轨道上来。
　　（二）加快仲裁管理工作实践探索。用足用好现有政策，理顺管理体制和工作关系，明确各级司法行政机关管理权限和业务流程，不断规范仲裁委员会管理工作。积极与政府法制部门沟通联系，赢得其理解与支持，在各自职责范围内开展对仲裁委员会的管理监督，形成管理合力。应当在省一级司法行政机关设立仲裁管理机构，明确职责任务和编制配备，市一级司法行政机关可配备必要的工作人员，确保有机构管事、有人干事、有能力办事。探索成立省一级仲裁协会，把行政管理与行业协会管理有效结合起来，发挥两种管理手段、两种管理资源的优势，进一步提高管理质量和效能。继续做好仲裁委员会登记管理和备案工作，严格执行《仲裁法》关于仲裁委员会组成人员、定期换届、仲裁员聘任等规定，选用仲裁机构和仲裁员并对其活动进行监督。建立仲裁委员会和仲裁员档案数据库，规范仲裁委员会和仲裁员信息公开、查询工作，定期在网站、报刊等新闻媒体上公告仲裁委员会登记备案情况，以便于公民群众查询和社会监督。
　　（三）加大调查研究力度。坚持《行政许可法》的立法精神和原则要求，围绕司法行政机关管理监督仲裁工作的职责分工、目标任务、基本原则、权利义务、体制机制、管理措施、法律责任等问题，开展研究，丰富法制理论研究成果，为完善国家仲裁管理体制、促进仲裁事业健康发展提供智力支持。进一步完善司法行政制度设计，优化职能配置，解决仲裁管理的体制性、机制性问题。□作者单位：中共吉林省四平市委党校 E：ZY
　　关键词：司法 监督 仲裁