基于内部控制视角的高校经济合同管理研究
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【摘要】 经济合同管理是高校管理的重要内容之一，规范和加强经济合同管理对完善高校内部控制、防范经济风险、维护高校教育事业健康、可持续发展有积极作用。文章以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为依据，以A高校为例，分析高校经济合同管理存在的问题及原因，并提出重视经济合同管理、完善经济合同管理组织体系、构建经济合同动态管理体系、进一步完善业务审核分类机制、内部审计部门对经济合同的监督应以不直接介入经济合同业务为边界等建议。
【关键词】 高校;内部控制;经济合同;合同管理
【中图分类号】 F233 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）24-0114-04
随着教育事业的改革和发展，高校货物、工程、服务采购以及合作办学、科研协作、提供社会服务等教育经济活动不断增加。和其他经济活动一样，教育经济活动的参与主体和教育经济活动本身是复杂的，教育经济活动同样存在风险性。约定了相关参与主体民事权利义务关系的经济合同在教育经济活动中对维护经济秩序、保护高校合法权益、防范风险等方面具有重要作用。
2012年11月29日财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），包括总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则共六章六十五条，其中第四章第六节为合同控制。文章以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为依据，从内部控制的视角出发，以A高校为例分析高校经济合同管理存在的问题，分析原因并提出相应的建议措施。
一、高校经济合同管理的现状及存在的问题——以A高校为例
A高校为地方普通本科高校，共设有教学科研单位、党政管理机构、教辅单位、群团组织、其他等二级单位五十多个。2014年、2015年A高校的经济合同数量为每年350份左右;2015年下半年起政府加大了对A高校的资金投入，2016—2018年经济合同数量增至每年800份左右。
经济合同管理制度方面：A高校于2006年制定经济合同管理制度，并于2013年、2017年、2018年三次修订，以适应教育事业改革发展和内部控制需要。经济合同管理制度包括经济合同订立范围和条件、合同专用章管理、审批程序、签署权限、合同变更及补充合同、监督及责任追究、合同档案管理等内容。
经济合同专用章管理方面：A高校设四个实物合同专用章和一个电子合同签章（U盾）。四个实物合同专用章分别用于综合类、科技类、设备类、后勤伙食物资类的经济合同，授权行政办公部门、科技部门、实验室与设备管理部门、后勤管理部门分別负责管理;电子合同签章（U盾）用于＂第三方药品电子交易平台＂采购药品、中药饮片、医用耗材、医疗器械及其他医疗物资的经济合同，授权校医院负责管理。
经济合同签署权限方面：A高校主要通过金额对经济合同进行划分，分别授权签署：一般情况下，20万元以下的经济合同经审批后，授权二级单位主要负责人签署;20万元及以上、100万元以下的经济合同，授权分管校领导签署;100万元及以上的经济合同，由校长或校长授权分管校领导签署。
经济合同审批方面：A高校规定，一般情况下，3万元及以上的经济合同要报批，经经济合同业务审核部门审核后，同时送财务部门、内部审计部门、国有资产管理部门（根据情况或有）、法制部门（根据情况或有）审核，再根据经济合同授权签署权限报送分管校领导、校长审批。经济合同业务审核部门主要包括实验室与设备管理部门、后勤管理部门、教务部门、科技部门、国际合作与交流部门、继续教育单位、网络信息单位、保卫部门等部门、单位。
A高校通过制定制度、执行制度和监督管理等，规范了经济合同相关行为和经济合同管理。但在经济合同管理实际工作中也存在一些问题，分析如下：
（一）未建立或未完善经济合同归口管理
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十四条规定＂单位应当对合同实施归口管理＂。经济合同的归口管理应该是统一的归口管理，与经济合同分类管理、分业务审核是不同的。在实际工作中，高校往往将经济合同分类管理、分业务审核等同于经济合同归口管理，未真正建立或完善经济合同的归口管理。
A高校在经济合同管理制度中规定由行政办公部门、科技部门、实验室与设备管理部门、后勤管理部门、校医院分别负责管理综合类、科技类、设备类、后勤伙食物资类、＂第三方药品电子交易平台＂采购类经济合同;而且设置了包括实验室与设备管理部门、后勤管理部门、教务部门、科技部门、国际合作与交流部门、继续教育单位、网络信息单位、保卫部门等审核部门、单位在内的经济合同业务审核环节。但上述分类管理还不是严格意义上的归口管理，而是基于经济合同常见类别的相对专业性而设置的分类管理。
A高校因为没有建立起真正意义上的经济合同归口管理模式，没有确定经济合同归口管理部门，在一定程度上影响了该校经济合同的全过程管理，比如：经济合同管理制度原没有部门牵头制定，为了规范经济合同管理，内部审计部门介入，牵头制定和负责解释该校的经济合同管理制度，内部审计部门作为监督部门，直接介入经济合同业务工作，与内部控制＂不相容岗位相互分离＂的要求是不相符的;没有统一的经济合同归口管理部门，导致该校经济合同管理与预算管理、收支管理脱节，经济合同各环节信息孤立，难以推动互联互通。
（二） 经济合同业务审核环节不够完善
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五条规定：＂内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督＂，第十二条规定：＂合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制＂＂明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度＂。A高校在2017年修订经济合同管理制度前，经济合同的审批主要由行政办公部门、经济合同发起单位办理，没有设置业务审核环节。根据内部控制需要，结合经济合同管理实际情况，A高校在经济合同审批中设置了业务审核环节，并由业务审核部门牵头办理审批相关手续。业务审核职责设置如下：教学科研货物类审核归实验室与设备管理部门、行政综合类审核归后勤管理部门、教学服务类审核归教务部门、科研服务类审核归科研项目主管部门、国际合作交流类审核归国际合作与交流部门、专业技能培训类审核归继续教育单位、信息化类审核归网络信息单位、消防和安防类审核归保卫部门，建设类审核根据建设项目性质分别归基建部门、后勤管理部门、实验室与设备管理部门，其他情况由内部审计部门会同有关部门解释。A高校2017年设置业务审核环节前后的经济合同审批流程对比如图1、图2所示。
A高校设置经济合同业务审核环节，发挥了业务审核部门在业务上的＂专业＂把关作用，相关部门相互制约、相互监督，在总体上起到了防范和管控经济风险的内部控制作用。但是在具体业务上，按照现行业务审核的分类办法，也出现了一些问题：一是业务交叉的经济合同难以归类，比如：使用某专项资金出版科研专著，业务审核部门是科技部门还是专项资金管理部门？使用科研经费举办国际性研究会议的租用会议场地合同、租房合同，业务审核部门是科技部门还是国际交流与合作部门？二是报送校领导审批是根据经济合同的使用资金还是业务类别进行区分，即报送经费是由分管校领导还是业务分管校领导审批？
（三） 经济合同管理与预算管理、收支管理结合不紧密
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十四条规定：＂建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合＂。A高校综合类、科技类、设备类、后勤伙食物资类、＂第三方药品电子交易平台＂采购类共五种经济合同分别由五个部门负责盖合同专用章和登记盖章经济合同的信息;一般情况下，经济合同发起部门只有在需要支付合同款项时才到财务部门登记已签经济合同的信息。因此，经济合同分类管理部门和财务部门关于经济合同的相关信息是不对称的，对于已签经济合同信息，财务部门获得信息比合同分类管理部门滞后，难以有效开展经济合同的预算管理、收支管理。
（四）未能有效监控经济合同的履行情况
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十六条规定：＂单位应当对合同履行情况实施有效监控＂。A高校在经济合同管理制度中对经济合同变更及补充经济合同等作出了需履行专家论证、校内审批程序等规定;此外，认真贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域＂放管服＂改革的要求，根据《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号）、《教育部办公厅关于进一步落实优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（教技厅[2018]5号）等文件要求，对于不涉及学校经济风险责任或明显无损学校利益的非实质性变更事项，探索推进通过＂备案制＂方式快速处理。在实际工作中，A高校的经济合同变更情况还是比较规范的，风险得到了较好管控。但是，关于经济合同支付款项情况，只有经济合同发起部门和财务部门才有相关信息，经济合同分类管理部门一般没有掌握这部分信息;关于经济合同对方义务履行情况，一般掌握在经济合同发起部门，經济合同分类管理部门难以掌握这部分信息（政府采购合同除外）。经济合同分类管理部门难以有效对经济合同履行情况进行监控，A高校没有总体、全面地掌握经济合同的履行情况。
（五）经济合同信息未有效统一管理
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十八条规定：＂合同归口管理部门应当加强对合同登记的管理，定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程管理……＂。A高校主要在OA系统进行经济合同审批;综合类经济合同盖章信息在网上办事大厅平台登记，科技类经济合同盖章信息在科研管理系统登记，其他类经济合同盖章信息主要由分类管理部门通过文档等方式登记;经济合同付款在财务部门的合同管理系统进行审核。可见，A高校关于经济合同的信息零散地由审批、合同登记、付款等环节的有关部门掌握，没有进行统一有效的管理，难以对经济合同情况进行总体分析、研判，加强管理和防范风险。
（六）难以厘清内部审计部门的监督边界
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第十二条规定：＂不相容岗位相互分离……形成相互制约、相互监督的工作机制＂，第六十条规定：＂内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立＂。A高校的经济合同管理制度由内部审计部门牵头制定和负责解释，这是不符合内部控制要求的，内部审计部门应当退出制定和解释经济合同管理制度，改由经济合同归口管理部门负责。此外，在A高校经济合同审批流程中，内部审计部门也参与其中。关于这一点，有不同的理解：有人认为内部审计部门参与了经济合同的审核，就是参与了经济合同业务，这是不符合内部控制要求的;还有人认为内部审计部门作为经济事项的监督部门，如果没有参与经济事项，难以对事中进行有效监督，内部审计部门在经济合同审核中发挥的是监督作用，发表的是审计评价、建议，符合《审计署关于内部审计工作的规定》（2018年审计署令第11号）第三条＂实施独立、客观的监督、评价和建议＂的规定。可见，内部审计部门应不应该参与经济合同的审签，在经济合同业务中的监督边界在哪里，这些都还是比较难以厘清的问题。
二、原因分析
（一）进一步加强经济合同管理的动力不足、重视程度不够
上述A高校经济合同管理存在的问题主要是宏观管理方面的，从单个经济合同的实际运行情况看，除了少量经济合同的业务审核部门不够清晰外，总体运行还是比较顺畅平稳的，正是因为这个＂总体相对平稳＂的状态，加之加强经济合同管理的＂绩效＂不够直观，所以不论是学校层面还是部门层面，对进一步加强经济合同管理的动力不足、重视程度不够，导致A高校在多次修订经济合同制度的过程中，改变的多是经济合同签署权限金额标准、经济合同业务审核分类等微观层面，经济合同的宏观管理模式没有得到根本上的改变，依然未能建立和完善经济合同统一归口管理，未能紧密结合经济合同管理与预算管理、收支管理，从而未能很好地推进经济合同履行情况统一监控和经济合同信息统一管理。
（二）部门管理模式相对固化，经济合同缺乏统一管理和顶层设计
在实际工作中，A高校经济合同分类管理部门、业务审核部门以及财务部门、国有资产管理部门、法制部门、内部审计部门等部门的职责相对固定，各相关部门在各自的职责范围内负责经济合同管理或监督，而涉及到需要多部门沟通配合的经济合同管理事宜，比如经济合同管理与预算管理、收支管理结合、经济合同履行情况统一监控、经济合同信息管理以及经济合同全流程动态管理等，由于学校层面缺乏统一管理和顶层设计，导致这些方面的管理工作难以有效推进。
（三）未严格分离经济合同管理与经济合同监督
根据＂不相容岗位相互分离＂等内部控制要求，经济合同管理与经济合同监督应严格分离。A高校内部审计部门从没有其他部门牵头的现实困境出发，为了规范经济合同管理，牵头制定和负责解释该校的经济合同管理制度，并在实际工作中作为经济合同流程不可缺少的一个审核环节，实为介入经济合同管理。内部审计部门拥有经济合同管理和经济合同监督的双重身份，这一特殊情况在一定程度上影响了A高校经济合同监督边界的界定、经济合同统一归口管理的进程以及加强经济合同管理工作的进程。
三、建议措施
（一）重视经济合同管理
高校要充分认识到经济合同管理的重要性和重视经济合同管理。从表面上看，加强经济合同管理的＂绩效＂虽然不直接、不明显，但经济合同是经济活动过程中非常重要的一环，是采购环节后顺利完成经济活动的重要保障，对维护教育经济秩序、防范经济风险有着不可或缺的作用;同时，经济合同管理对高校管理和教育事业的可持续发展发挥着重要作用，比如：已签订的经济合同实际上形成了高校潜在收入的权利或潜在支出的义务，如果经济合同管理未能与预算管理、收支管理相结合，容易产生资金沉淀或资金紧缺风险，特别是如果经济合同管理与财务收支脱节，无节制地签订超出财力的支出义务合同，对高校的财务管理将产生极大冲击。经济合同管理是内部控制业务层面的主要内容之一，高校可以利用当前国家和地方全面推进行政事业单位内部控制建设的契机，加大宣传教育力度，提高高校各级特别是学校层面对经济合同管理的重视程度，从完善顶层设计、优化具体业务等多层级进一步加强高校经济合同管理。
（二）完善经济合同管理的組织体系
根据内部控制的要求，结合高校实际情况和校内部门职责分工情况，明确统一的经济合同归口管理部门。在实际工作中，行政办公部门、法制部门、资产管理部门等都可以作为经济合同归口管理部门，需要高校根据实际情况具体研究决定。经济合同归口管理部门与经济合同分类管理部门、经济合同业务审核部门组成经济合同管理组织体系;同时，明确经济合同归口管理部门、分类管理部门、业务审核部门的职责，制定经济合同管理制度等制度、文件进行确定和规范。
（三）进一步完善业务审核分类机制
对于经济合同业务审核的分类，需要从设置经济合同业务审核环节的初衷去考虑，即发挥业务审核部门在业务上的＂专业＂把关作用，以达到相互制约、相互监督、防范和管控经济风险的目的。A高校现行经济合同业务审核的分类着重于＂分工＂，即把经济合同＂划分＂给相关部门审核。因此，需要进一步完善经济合同业务审核分类机制，着重从经济合同标的的业务性质进行分类;如果在业务审核部门间难以分类的，由分类管理部门进行审核，有关部门参与审核;如果在分类管理部门间仍难以分类的，由合同归口管理部门审核;对于报送校领导审批的合同，可根据业务审核部门进行区分，即报送给业务审核部门的分管校领导审批。如：（1）建设类（含基建和修缮）、消防安防类、信息化类、设备类业务分别由建设部门、保卫部门、网络信息单位、实验室与设备管理部门负责或管理，相应类别的经济合同由对应部门进行业务审核;A高校现行的此类业务＂专业性＂较强，分类明确，其业务审核分类可以保留。（2）其他业务类型的经济合同，如上文提到的使用科研经费举办国际性研讨会议的租用会议场地合同、租房合同，租用会议场地、租房等并不是专业性很强的事项，可以由综合类经济合同的分类管理部门作为业务审核部门。
（四）加强顶层设计，构建经济合同动态管理体系
关于经济合同管理与预算管理、收支管理的结合、经济合同履行情况的监控、经济合同信息的统一有效管理等方面事项，需要加强顶层设计，运用信息化手段整合经济合同全过程及各流程相关信息，构建统一的经济合同动态管理体系。A高校的经济合同审批系统（OA系统）、经济合同盖章登记系统（科技类、综合类等）、经济合同付款审核系统等就经济合同管理的单个环节来说，相对比较成熟，可以保留这些系统，特别是OA系统，因为大部分经济活动审批事项都在其中，存在较大程度的使用黏性。保留的经济合同审批系统、经济合同盖章登记系统、经济合同付款审核系统等的有关数据，可以通过数据推送、抓取等形式，由新建的统一的经济合同管理信息系统进行整合，对经济合同全过程和信息进行动态管理。
为了使经济合同管理信息系统更加统一、有效，本文对只保留使用黏性程度较大的OA系统、不保留其他系统的情况进行规划建议：经济合同的审批环节和流程保留在OA系统完成，审批通过的经济合同的相关信息，由OA系统自动传送到经济合同管理信息系统;经济合同分类管理部门在审批通过的经济合同上盖章，经济合同管理信息系统将盖章的经济合同相关信息推送给财务部门财务管理信息系统，以对接预算管理相关工作;经济合同发起单位将经济合同履行情况实时录入经济合同管理信息系统，发出办理收付款手续申请;财务部门核实经济合同内容与收付款申请，进行收付款审批工作和收付款操作，对经济合同收支进行管理;经济合同分类管理部门对经济合同履行情况等经济事项进行验收和归档;如遇签订补充合同、经济合同变更等需重新审批的情况，则重新在经济合同审批系统（OA系统）办理审批相关手续。在经济合同管理信息系统中，经济合同发起单位、经济合同业务员审核部门、经济合同分类管理部门可以查看、管理各自权限内的相关合同，经济合同归口管理部门可以查看所有经济合同，对经济合同全流程信息、情况进行统一管理。如上页图3所示。
（五）内部审计部门对经济合同的监督应以不直接介入经济合同业务为边界
高校内部审计部门对经济合同的监督，应独立于经济合同业务，即不论内部审计部门发表评价、意见与否，经济合同均能继续按照原设定的全部业务流程流转，原设定的业务流程不涉及内部审计部门。A高校原经济合同审批流程中，内部审计部门的审核是经济合同业务中的一环，如果内部审计部门不签署审核意见，经济合同是无法进行下一步的审批流程的。按照审计监督的边界，A高校经济合同审批流程中内部审计部门审核意见一环应作出更改，将内部审计部门从经济合同业务流程中脱离出来，以独立的角色对经济合同全流程、经济合同管理等进行监督、评价和建议。
四、结语
加强高校经济合同管理，需要高校提高重视程度，加强顶层设计，构建经济合同动态管理体系，并在这一体系下细化完善组织体系、业务审核分类机制等，形成较为科学的、可操作性强的制度，并运用信息化技术，对经济合同运行情况以及经济合同相关信息进行统一管理;同时，内部审计部门等监督部门要规范和加强监督检查工作，不断促进经济合同业务管理相关部门加强和完善经济合同管理及内部控制建设。
【主要参考文献】
[1] 财政部.关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知[S].财会[2012]21号.
[2] 审计署.关于内部审计工作的规定[S].审计署令第11号.
[3] 冯斌.以预算管理为主线的高校内部控制模型构建及实施[J].商业会计，2019，（04）.