农业用地征收过程中补偿标准的法律认定
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马妍 陈笑予
【摘 要】本文拟对农业用地征用过程中涉及到的补偿标准进行研究，并着重以江苏常州市溧城镇乡村中农业用地已被征收的农名作为走访和询问对象，进而初步探索中国对于农村集体土地征用过程中的补偿标准的法律认定及其相关问题。
【关键词】农业用地；征收；补偿标准；法律认定
农业用地是农村集体土地的一部分，是指直接用于农业生产的土地，包含耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。农业用地征收的概念是指国家为了满足公共利益的需要，依据相关法规对农村集体土地中的农业用地进行征收为国有的行为。农业用地被征收后大多用于建设用地的利用；征收农业用地的，应当先提出农用地转为建设用地的申请，做出审批。
一、农业用地征收及补偿的法律依据
对农业用地进行征收的法律依据有：《物权法》第四十二条＂为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产＂；《土地管理法》第二条＂国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿＂、第四十五条至第四十八条相关规定。2013年9月4日经江苏省人民政府第十三次常务会议讨论通过了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（以下简称为《办法》），该办法自2013年12月1日起实施。《办法》中将江苏省的农业用地划分为四类，补偿标准由一类到四类分别为每亩1800元、1600元、1400元、1200元。《江蘇省常州市征地补偿和被征地农民社会保障办法》（以下简称《常州办法》）中将常州市的农业用地被划分为两类，一类地区为武进区、新北区、天宁区、钟楼区、戚墅堰区；二类地区为金坛市、溧阳市。《常州办法》中第二章第九条规定了补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。
二、政策解读
（一）制定《常州办法》的原因
2004年以来，常州市征地补偿工作和被征地农民社会保障工作执行的是《常州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（常政发〔2004〕68号）（以下简称68号文）和《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（常政发〔2011〕58号）（以下简称58号文）两个文件，有着保障时间早、保障方法新、覆盖范围全的特点。应该说常州市征地补偿工作和被征地农民保障工作的进行对全市顺利进行土地征收、促进经济社会发展和维护社会稳定起到了积极的推动作用。
2013年9月，江苏省政府发布了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号），并于2013年12月1日起施行。对征收农业用地和农民社会保障政策有着重大调整。与以往政策相比较，省政府93号令主要有三个方面的重大调整：一是更加重视保障被征地农民的合法权益；二是加倍规范征地的管理程序；三是更为明确征地的前置程序。是以，省政府93令实行后，常州市出台新的办法势在必行，这也是进一步适应社会经济形势发展趋势。
（二）制定《常州办法》的原则
1、合法性原则。《常州办法》符合省政府第93号令的文件精神，同时符合《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等想干法令的规范性要求；
2、确切保障农民利益原则。紧紧跟随党的群众路线和以人为本的方针政策，着力维护被征地农民的合法权益，让更多农民切实感受到社会发展的成果，保障政府的各项职责履行到位；
3、实事求是原则。各辖市、区可根据《常州办法》，联系当地实际情况，拟定详细实施细则，力求新老办法平稳过渡。
（三）《常州办法》的主要内容
《常州办法》分六章，共三十六条。主要内容为：
1、关于文件的适用范围。覆盖全常州。
2、关于征地抵偿和被征地农民社会保障的原则。即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则。
3、关于征地补偿和被征地农民社会保障的责任主体。本行政区域内的征地补偿和被征地农民。
4、关于征地补偿的相干政策。依法足额支付征地补偿费用，做好被征地农民的社会保障工作。
5、关于征地房屋拆迁安置。征收土地涉及房屋及其他建筑物、构筑物的，相关补偿办法及标准按市政府规定执行，各辖市人民政府可参照制定具体规定，报市人民政府备案。
6、关于被征地农民年龄段划分。三个年龄段：第一年龄段（未成年年龄段）16周岁以下；第二年龄段（劳动年龄段）16周岁以上至60周岁；第三年龄段（养老年龄段）60周岁以上。
7、关于被征地农民社会保障方法。未成年年龄段的被征地农民依照当地安置补助费标准一次性领取生活补助费，之后不再参加城乡社会养老保险；劳动年龄段的被征地农民全数加入企业职工基本养老保险；养老年龄段的被征地农民从征地补偿安置方案批准次月起，依照不低于当地农村最低生活保障标准的1.1倍按月领取养老补助金。被征地农民社会保障资金的最低标准按照当农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算。市、辖市（区）人民政府依照以支定收、收支平衡、不留缺口的原则筹集被征地农民社会保障资金，从土地有偿使用收益中优先安排被征地农民社会保障费用。
8、关于征地补偿资金预存制度。征地报批前，市、辖市（区）人民政府应当征地补偿费用和土地有偿使用收益中安排的社会保障费用存入财政部门指定的账户。
9、关于征地补偿费用支付问题。在征地补偿安置方案批准之日起15个工作日内，将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织，将青苗抵偿费支付给其所有者。农村集体经济组织应当在被征地农民的名单经辖市（区）人民政府确定之日起10个工作日内，将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。
三、常州市农业用地征收现状
（一）征地补偿程序缺乏监督。
《土地管理法》第48条表明＂征地补偿分案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体组织和农民的意见＂。国土资源部《征用土地公告办法》第14条表明＂未依法进行征用土地公告，被征地农村集体、经济组织，农村村民有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续＂。也就是说失地农民的意见应当被听取且必须有表达意见的渠道，但事实上，农村集体经济组织和农民在征地过程中的参与度十分有限，大多数农民受限于其教育水平的不高，对于公示的公告并不了解。既使部分有较高法律知识的村民请求进行听证，也不会附具听证笔录一并上报。而《土地管理法实施条例》第25条明确表示＂征地补偿、安置争议不影响征用地方案的实施＂，这就决定了农民们即使有意见，也无法从根本上有效制约滥用征地权的行为。
（二）征地适用的＂公共利益＂界限不清。
《宪法》第10条规定＂城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿＂，《土地管理法》第2条也作了类似划定。可是就公共利益的界说而言，这种概括方式的规定并没有予以明确解释。有的地方政府为了追求地方经济短期内高速发展，以公共利益的幌子征用了大量项目用地，除此以外，房地产开发以及私人办企业用地也大肆的以＂公共利益＂的名义实施征用。＂公共利益＂到底如何界定就目前看来仍旧需要解决。
（三）土地征用补偿的原则滞后，补偿标准过低。
现行的《土地管理法》对征地补偿多用＂适当补偿＂，而非＂等价补偿＂。而这种＂适当补偿＂做出的实际补偿往往远远低于市场价值。被征收用地的农民无法获得等价补偿甚至在土地被征收后，他们的生活难以维持在当地的一般生活水平，在这样的情况下，失地农民必然认为这是在严重损害他们的土地财产利益。
四、农村集体土地征用的法律对策
（一）完善立法，权力制约。
笔者在与常州市乡村农民的多次交谈中发现，有的农民会因为补偿过低向村支部书记反映，但得到的回复往往是为了发展让利的类似说辞。这就说明政府在为了发展的情况下，侵犯农民利益在所难免。但笔者以为发展方向没有错，但不能以伤害广大农民利益为代价。＂三农＂问题是国家的根本问题也是焦点问题，如果在征地过程中农民合法权益受不到保护，那么久而久之数以千计的失地农民流离失所，得不到合理的补偿和妥善安置，＂三农＂问题就会更加严重，直接加剧社会矛盾影响社会稳定发展。
是以制约地方政府滥用征地权不失为一个良策，从根源入手，进一步完善在征地方面的立法，尽快提高补偿标准，将征地＂适当补偿＂原则确立为＂等价补偿＂原则。2004年3月14日《宪法修正案》将宪法第十条第三款＂国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，＂修改为＂国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿＂，这一修改，明确表明了国家对于保护农民切身利益和土地权利的态度。随着国力的增强和土地价值日渐升高，所确定的补偿标准也需要与时俱进。这样可以从制度的源头提高地方政府对农民土地权利的重视，从而提高土地补偿的标准。另外，明确划分＂公共利益＂的定义，避免地方政府的随意诠释。笔者认为可将以往立法的概括式方法与列举式方法结合。在合理界定＂公共利益用地＂的前提下，要确保土地征用权只能为满足公共利益的必要需求而行使。强化征地程序及配套法律监督也应纳入考虑，征地从申请、核准、审批和实施都应严格遵守法定程序，这是政府行使征地权过程中保障农民合法土地权利必须遵守的原则，在《土地管理法》中增加刚性的征地程序及违反惩罚措施规定，这样才能最大限度地减少滥用自由滥量权的空间，又能在相关人员违法征地时，通过救济程序规范违法行为，切实维护农民的土地财产权。
（二）加快步伐，制定标准。
土地对农民而言，具有生存和生活的保障功能，征地补偿倍数的制立初衷也是想保证被征地农民生活水平不因失地而降低。《土地管理法》中规定的＂被征耕地前三年的平均年产值＂的标准，一般由省政府的土地部门与物价部门协商拟定。拟定时应当充分考虑土地的用途、区位、质量、供水关系等因素，制定合理的补偿标准。这样地方政府在征地工作中，就有操作补偿的依据，避免了照搬过时的多年前的标准的情况。
（三）土地补偿费使用与分配救济。
土地征收的实质是土地所有权由集体变更为国有，对被征收人而言土地征收的核心问题是征地补偿。农民普遍认为其丧失了土地承包经营权，理应获得土地补偿费。笔者以为，应当看到集体土地所有权和土地承包经营权是两种基本权利，而且土地承包经营权是一种独立的民事权利，虽然法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，但集体经济组织成员享有参与分配土地补偿费的权利，因为其土地承包经营权同样属于财产权利的范畴。应当确立＂谁受损谁受偿＂的补偿分配原则。当村集体对土地被征用后所得土地补偿费的问题上达不成一致，集体成员可以将补偿费用纠纷诉讼人民法院，因为当承包方的承包地被征收后发生于集体土地所有权人和承包方之间的补偿费用争议属于民法调整的范围。对此最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定＂承包地征收补偿费用分配纠纷＂人民法院应该依法受理。当村民对村委会管理和使用补偿费用问题与村委会发生纠纷而诉至法院，笔者认为，可作为行政案件立案审查。虽然村委会不是行政机关，但《土地管理法》第26条的规定是行政法规授权的其他组织，对土地征用补偿费用的具体有管理职权，在性质上属于执行公务。
2000年4月29日全国人大常委会关于《刑法》第93条解释划定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作属于《刑法》第93条规定的＂其他依照法律从事公务的人员＂。该解释也充分确定了土地征用补偿费用管理的公务性。＂逢权利必有救济＂这是法治国家的一项基本原则。因此赋予人民法院审查村委会土地征用补偿费管理和使用的职能的权利有利于解决征地补偿矛盾，从而构建和谐社会。
規范政府的土地征用行为是解决土地征用纠纷的根本所在。应当尽快加强对广大农民的普法教育，如此农民方能采取有效措施进行法律方面救济。政府方面则应当正视＂三农问题＂中的农村土地和农民失地的补偿、安置以及保障问题，切实保障好被征地农民的基本生活，依法对失地农民进行帮扶救济。
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