加强预算管理建立约束机制
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（贵州省财政厅国库处，贵州 贵阳 550004）
【摘 要】近年来，随着我省工业化、城镇化、信息化和农业现代化加快推进，在稳增长、调结构、增活力、惠民生、促和谐各项工作取得明显成效的同时，各级财政部门进一步加大了对开发区、产业园区及城镇化建设等的投入力度，安排用于交通水利等重点基础设施、项目工程配套、园区建设、美丽乡村和城镇风貌整治等。但在年度预算执行中，各级财政预算平衡的难度加大，使财政资金周转困难。各级财政运行是否良好，不仅要看收入质量，看税收质量，更要看支出质量。一级政府财政管理水平的高低，保障能力强弱，不仅是收入上的争比进位，更需要提高财政支出绩效，在千方百计保工资、保运转、保民生的基础上，打造民生财政、发展财政和绩效财政。
因此，省、市两级财政部门应逐步完善财政管理体制，健全基本财力保障机制，制定合理有效的制度安排，在科学划分各级事权和财权的基础上，通过完善转移支付制度和奖补办法，建立激励约束机制，在提高财政收入质量的同时，强化省市两级财政统筹县级协调发展、帮助困难县提高财政保障能力的当然责任，加大一般性转移支付力度，逐步减少专项转移支付规模，不断促进地区间基本公共服务均等化。
【关键词】预算管理；约束机制；财政资金
一、逐步提高财政收入质量，不断提高综合财力水平
（一）逐步提高财政收入质量
各市县财政部门应通过加强财源建设，合理制定收入预算，不断提高财政收入质量，使非税收入占公共财政收入的比重趋于合理，逐步到达我省以县为单位全面建设小康社会统计监测指标体系中税收收入80%的标准值。与此同时进一步提高税收质量，严禁通过空转虚增耕地占用税、建安营业税等一次性税收垫高收入基数，使地方可用财力受到税收分成和标准收支差因素双重影响。
（二）不断提高综合财力水平
我省超过六成近三分之二的财力均来自于中央转移支付，这在客观上反映了我们欠发达欠开发以及贫困和落后的省情和县情，同时也表明我们现阶段还没有超出标准收支差的支出能力。没有富余的支出能力，即意味着垫付出去的资金难以有效地通过组织自有财力来消化。
因此，各级财政部门应积极争取国家政策支持，通过获得更多的转移支付和奖补资金，不断提高综合财力水平，逐步降低政府债务占综合财力和GDP的比重，并结合我省实际及地方经济发展规律，使这两个比重逐步趋于合理，争取从根本上解决财政资金周转困难的问题。
二、加强绩效评价管理，不断优化财政支出结構
（一）从严控制追加预算，大力压缩一般性支出
各级财政部门要加强预算管理，深化综合预算和部门预算改革。在预算执行中应按规定的权限和程序追加预算，大力压缩一般性支出，严禁不顾财力可能大量举债或垫付财政资金搞＂形象工程＂或＂政绩工程＂，严防在财政运行中形成新增缺口，带来财政运行风险。预算执行中要严格执行党政机关厉行节约的规定，牢固树立过紧日子的思想，严格控制出国（境）审批，严格公务车辆编制、配备和使用管理，规范审批程序和配备标准。严格控制各类节会开支，进一步规范公务接待，制止各种铺张浪费行为，建立健全厉行节约长效机制，从严控制财政预算追加，压缩＂三公经费＂、办公经费等一般性支出。
（二）不断优化支出结构，加强绩效评价，千方百计保障工资发放、机构运转和各项民生等重点支出
各级财政部门要完善和加强财政支出绩效评价管理，不断优化支出结构，确保重点支出的资金需要，千方百计保障工资发放、机构正常运转和各项民生等重点支出，力求当年财政收支基本平衡。进一步强化财政支出管理，规范财政供给范围。对于一般竞争性领域，财政要逐步退出；对于行政管理、公益性事业、环保、卫生防疫、义务教育等提供纯公共产品的正常经费要给予确保；对半公益半经营性事业单位，采取定额和定向补助方式核拨部分经费；对经营性、中介性等不属于财政资金供给范围的事业单位，要积极创造条件，采取过渡性措施推动其进行企业化、市场化、社会化改革，逐步退出财政供给范围。要完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈制度，强化财政支出绩效评价，对一些大项的资金如教育、科技、支农、社会保障等方面的支出，要定期追踪问效，不断完善管理措施，努力提高资金使用效益。
（三）严禁通过权责发生制虚列财政支出
在年度预算执行中，各级财政部门应严格按预算、按计划、按进度、按程序划拨和支付资金，对除国库集中支付年末计划结余外的资金，严禁采取权责发生制虚列支出。
三、进一步加大对财政垫款的清理力度
严格控制暂付、预拨款项规模，确需暂付或预拨的，要在确保年度预算正常执行和年终前及时收回的前提下从严审批。对以前年度的暂付、预拨款项，要分清情况，限期清理。不属于财政供给范围的，要立即收回；一次收回有难度的，要按计划分期收回；属于财政支出范围的，要及时安排财力转列支出，严防形成新增赤字和隐性财政赤字。
四、盘活存量，用活增量，加强财政资金调度管理
一是加大对预算单位结转结余资金盘活的力度。二是大力清理整顿财政专户，统一归口实行分账核算管理，进一步盘活财政专户余额资金。三是加大对公共预算和政府性基金预算结余资金的清理。四是清理收回近两年未使用的专项转移支付资金结余，重新安排预算项目统筹使用。五是历年国库集中支付年终结余资金，必须分类、分项目清理后，方可列支，对不符合结转要求的应收回预算统筹安排。
五、不断改进政府投入管理和资金运行方式
一是建立健全项目决策咨询制度、评估制度、听证制度和责任追究制度，加大公众参与决策的力度，以实现政府投资项目决策的民主化、科学化。以公开透明为原则，进一步健全完善体制机制，强化监督，规范管理，确保招投标的范围、方式、程序落实到位。认真落实项目法人责任制、工程监理制及合同制，加强政府投资项目监管。政府投资应当量力而行，做好投资项目的计划管理，按经济社会发展的需要，分轻重缓急安排好项目的实施计划。对政府投资项目的资金，应实行国库集中支付，真正体现政府投资、建设、管理、使用的＂四分开＂。二是加快政府职能从生产建设型向公共服务型转变，在方式上着重加强宏观调控和创造良好的市场环境。政府促进经济发展，应遵循市场经济规律，需要处理好政府和市场的关系，让市场起作用，使企业、个人等市场主体成为投资增长、经济发展的主要动力，成为经济建设的主体。三是各级财政部门应按照公共财政管理的要求，坚持＂一要吃饭、二要建设＂，量入为出、量力而行的理财原则，合理有序安排支出。不得办理无预算、无用款计划或超预算、超计划的支出，不得擅自改变资金用途，加大支付风险。切实加强预算管理，强化预算约束，规范预算执行，积极改进政府投资管理和资金运行方式，提高财政管理绩效，充分发挥财政职能作用，避免盲目投资和重复建设，逐步消化滚存赤字。
六、建立和完善开发区和工业园区财政管理体制
目前，我省已设立省级开发区20个，省级工业园区110个，另外还有不少市级开发区。由于未纳入国家行政区划，各级政府对开发区及园区的管理模式各有不同，导致了其财政预算管理体制的多样化，有可能游离于统一的预算管理之外，带来体制外的管理弱化和风险。体制外的特殊性一旦形成，管理缺位、越位和预算分配不均等的问题自然难以避免。因此建议省级、市级财政部门应统一完善开发区和工业园区行政财政管理体制，实施一体化管理。
七、加强预算管理，建立约束机制，进一步扼制财政资金不合理占用
（一）进一步深化财政改革，合理划分事权，促进地区间基本公共服务均等化
在完善省以下分税制财政管理体制改革的基础上，进一步深化综合预算和转移支付制度改革，合理划分政府间事权和财权，不断优化财政支出结构，提高地区间基本公共服务均等化水平。
（二）进一步加大一般性转移支付力度，不断完善县级基本财力保障机制
通过完善转移支付制度和奖补办法，建立激励约束机制，在提高收入质量的同时，强化省市两级财政统筹县级协调发展、帮助困难县提高财政保障能力的责任，不断加大一般性转移支付力度，不断完善县级基本财力保障机制。建立和完善政策性和激励性转移支付制度，整合专项转移支付资金，集中财力，重点解决国企改革、农村义务教育、社会保障、农村医疗卫生等经济社会发展中的突出问题，保证全面贯彻落实中央和省的重大政策目标，实现地区间经济社会协调发展。进一步优化转移支付结构，加大激励力度，建立省、市、县联动，激励与约束并举，公平与效率并重的奖、补、罚考核机制，充分调动市县政府增收节支、保障重点、强化管理、提高效率的积极性，增强自我发展能力，促进经济社会全面协调发展。
（三）研究建立地方财政运行风险评价指标体系和预警机制
从财政风险的具体表现形态来看，地方财政运行风险主要包括收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险、制度风险等。建立完善的地方财政运行风险评价指标体系，对于加强财政风险管控，真实反映地方政府财政运行风险十分重要。
（四）建立财政运行现金流量预测工作机制，研究制定库底资金保障制度
各级财政部门应按财政收支预算，以及财力和预算结余情况，在预算执行中根据国库现金日均流入、流出量，建立财政运行现金流量预测工作机制，做好国库现金流量年度预测和按季分月滚动预测，建立國库资金收支预测模型，开展国库现金流量按日预测工作。通过准确、及时预测国库现金流量， 有效监控和预判库存变动，保持国库现金流量的均衡，满足财政支付的需要，使政府财政管理活动的现金需求最小，收益最大。
探索建立最优库底现金目标余额制度，健全大额支付报备制度，盘活存量资金，充分发挥财政资金的杠杆作用，合理安排和使用财政资金。市县级财政部门应按工资发放总额及行政事业单位运转经费月均水平，合理增设预算周转金，并确保在预算执行中，日均库存水平不低于预算周转金规模。
（五）建立和完善管理制度，规范地方政府融资平台运行方式
全省统筹布局，加强绩效评价，促进产业园区集群发展，降低资金成本；建立和完善相应的规章制度，确保地方政府融资平台规范运行。把创新财政资金使用作为撬动投资的主动力。争取中央新增财政转移支付资金。发挥财政资金杠杆作用，通过投资补助、财政贴息、资本金注入等方式，撬动社会资本和金融资本投资。与此同时，在确保各级旧债能足额及时还本的前提下，集中使用地方政府债券资金，充分发挥资金效率，放大金融杠杆。
（六）完善政府债务管理机制，积极消化政府债务和财政赤字、防范和化解财政风险
按照＂防止新债，分类处理，逐年消化＂的原则，建立规范化的政府债务管理机制，防范债务风险。一是成立地方政府债务管理机构，配备专人加强债务管理。二是加强举债项目的规划、论证，建立科学的项目评审和决策机制，根据地方经济社会发展需要和偿债能力决定举债规模，严格控制债务总额和投向；严格控制新增债务，除经国务院批准的项目外，县乡一律不准再借新债或变相借债，坚决禁止县乡政府为企事业债务担保；乡与村一律不得发生新的债务，对擅自举债的，谁经手谁负责偿还，不得向农民分摊。三是完善偿债机制，落实偿债责任，实行谁贷款谁还款，谁担保谁承担连带责任，对新上项目从申报开始就落实反担保和还债责任，将债务还本付息列入当年部门预算。四是建立健全债务监控系统，对债务的总额、结构、分布、债务偿还等实施全面监控，有效控制和防范政府债务风险。五是完善还债财政准备金制度。采取多种措施，逐步消化债务存量。对农村基金会再贷款等保稳定债务和扶贫、教育、卫生等具有均衡公共服务水平性质的政府债务，可考虑主要由中央负担或中央、省、市、县财政共同负担还本付息责任。县乡政府对县、乡、村级的存量债务要查清原因，区分性质，分部门，分类别制定清偿措施。通过发展经济增收还债，节减支出还债，清理欠税欠款还债，降息还债或停息还本，清查违规违纪资金还债、租赁、拍卖闲置资产和转让集体耕地、山地开发经营权等途径筹集资金偿还债务，债权、债务相互抵消减少＂三角债＂等途径，逐步消化债务。对于工作失误或搞＂政绩＂造成的债务，应追究责任人的经济赔偿债务。
（七）建立和完善激励约束措施，促进各级政府加强财政性资金管理，正确处理好合法理财与加快发展的关系
目前，我们正处于城镇化和工业加快发展的重要时期。从经济发展的规律来看，这一阶段投资增长率较高，而且可以预期高投资率还会保持一段时间。在工业化、城镇化、信息化和农业现代化加速推进的过程中，为了加快地方发展，各级财政不得不通过腾挪上级下划专款支付的时间差，来实现资金周转，对财政预算资金占用的情况难以避免。因为要加快发展，没有资金是不行的，当然，若能较好地盘活财政资金自然是好事，但我们更应该关心这种腾挪是否合理，是否风险可控，是否运行在良性的轨道。政府所掌握的资源是否能负担投资扩张所形成的债务，土地储备是否足够、土地市场是否活跃，经济发展是否平稳，税源、税基是否充足和稳定。
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