广西海洋环境保护问题探讨

　　【摘 要】本文通过对我国及广西海洋环境立法的总结分析，指出广西沿海地区海洋环境保护存在未能结合当地特色、缺乏配套实施细则、海洋环保部门职能交叉重叠等问题，提出完善配套实施细则、构建多层级管理机制、提高公众参与程度、建立跨区域长效性合作等具体解决建议。
　　【关键词】海洋环境；环境保护立法
　　广西大陆海岸线长约1769公里，是西南唯一的沿海少数民族自治地区，大陆海岸线东起合浦县洗米河口，西临中越交界的北仑河口，南濒北部湾，面向东南亚，是西南地区最方便快捷的出海通道。广西近海浅海面积达3593平方公里，滩涂面积833平方公里，可谓滩深广大。浅海面积和滩涂面积占全国沿海省市前列，但广西的浅海面积和滩涂面积与2015年相比分别减少了近50%和20%。随着广西海洋经济的迅速发展，国家和各省市自治区对海洋经济开发的高度重视，沿海岸线工厂不断增多，海洋养殖规模不断扩大，海水污染时有发生，海滩沙化和盐渍化愈发严重，海洋环境压力不断增大。但是我们绝不能走先发展后治理的老路子，良好的海洋环境是发展海洋经济的基础，在海洋环境法律保障这一上层建筑层面上，维护沿海地区的海洋环境友好，对于实现全国海洋经济的可持续发展以及不断推进海洋生态文明建设，具有重大实践意义。
　　一、广西海洋环境污染现状
　　2017年我区海洋持续高速发展，经济结构优化升级，海洋经济继续保持平稳发展的良好势头，预计全区全年海洋生产总值将突破1300亿元，比上年同期增长9%左右，再创历史新高海洋经济为广西经济持续平稳发展做出了不小的贡献。广西在开发和利用海洋资源的同时，也注意和加强了对海洋环境的保护，根据《2016年广西海洋环境质量公报》，我区近岸海域海水质量状况冬、春、夏、和秋季达到第一、二类海水水质标准的面积比例分别为86%、72%、86%和92%。劣于第四类海水水质标准的海域显著缩小，大部分海域符合第一类海水水质标准，我区2016年海水质量状况总体呈较好状态。但不可否认的是广西沿海海洋环境问题依然严峻，近年来随着海洋资源开发活动频繁的进行和陆源污染物种类数量不断增多使得海洋环境问题愈发凸显。
　　二、海洋环境保护总体现状
　　如今我国已经初步形成了自己的一套海洋环境保护法律体系。总的来说，在我国海洋环境保护法律体系中，作为主干和中心的《海洋环境保护法》基本上囊括海洋生态环境治理的每个方面，大体上与国际海洋保护法律体系保持着同等步调；同时作为支干的海洋环境保护各项行政法规、地方性规章不断增加与完善，与《海洋环境保护法》相辅相成，并且我国积极加入国际海洋公约，本国法共同构成互相配合、平衡和谐的海洋环境保护法律体系。
　　（一）国家立法现状
　　第一，《宪法》是我国的根本大法，规定了国家的根本制度和人民的各项基本权利，一切法律法规的制定都不得与《宪法》相抵触，一切法律法规的制定都应该以《宪法》为准则。《宪法》中有关环境保护的法律条文，是我国一切海洋环境保护法律制定的根据。 《宪法》明确环境保护将作为国家的基本任务贯彻到每一项政府工作当中去，也作为基本原则纳入到每一次发展规划目标当中，同时给予我国环境保护工作至高无上的法律效力。
　　第二，《环境保护法》是我国环境保护的的基本法。该法规定了我国经济、社会和环境之间的协调发展方针，作为我国环境保护和管理的重要依据的《环境保护法》，是以自然生态规律为依据制定的，海洋环境保护是纳入到环境保护这一大项之中去的，《环境保护法》中的基本原则、基本规定其实也为海洋环境保护提供了基本原则、基本规定。
　　第三，《海洋环境保护法》是我国针对海洋环境保护而制定的专门法。该法于1983 年 3 月第一次通过并实行，直到1999年12月25日重新修订过一次，从 8 章 48 条补充到了10 章 98 条，并于2000年1日再次施行，是目前规范我国约 300 万平方公里海洋环境保护与治理的重要法律依据。《海洋环境保护法》释明了我国的海洋环境保护的目的及目标、规范治理的范围和有关部门的职能分工，既整体上构建与阐明了我国海洋环境保护的管理体系，又明确肯定了违反法律所必须承担的法律后果。
　　第四，为了使《海洋环境保护法》和其他的基本法律政策互相配合，拓宽海洋环境保护方面，我国陆续出台了一系列与海洋环境保护关系紧密的法律。其中包括：《海域使用管理法》、《渔业法》、《大气污染防治法》等以上法律在各自不同的领域对海洋环境保护进行全方位多角度的管理。
　　第五，国务院下属各部委主要出台了一系列与海洋指数密切相关的标准体系，如：《海水水质标准》、《渔业水质标准》、《海洋生物质量标准》、《含油污水排放标准》、《海洋功能区划》等，同时各地方政府在此法律标准之上亦制定了许多地方质量标准，这些质量标准为海洋环境执法工作提高了判断标杆，为惩治违法犯罪提供了判断依据。
　　（二）广西地方性立法现状
　　广西的海洋立法经历了四个阶段：第一阶段：起步。在1989年之前，我国的法治建设还比较落后，广西也并没有实质性的海洋环境方面的立法。1989年之后，随着国家渔业法、海域使用管理法等法律的出台，广西也颁布自己的渔业管理办法。第二阶段：探索。随着我国的法制建设不断推进，广西也在海洋管理领域进行立法探索。这时制定的与海洋有关的法规规章多是渔业管理和海域使用方面的，对于海洋环境方面仍然是空白。第三階段：构建。2010年至今，随着海洋强国战略的提出，国家对海洋资源开发和海洋环境保护越加重视，身为拥有西南地区最方面快捷的出海通道的广西受到了国家的重点政策照顾，广西海洋立法也逐步进入了体系构建的轨道。2013年11 月，广西第一部关于海洋环境保护的法律《广西壮族自治区海洋环境保护条例》正式通过自治区人大审议，该条例共7章45条进一步确立了海洋及海岸带综合管理机制，为进一步加强广西海洋环境保护管理提供了有利的法律支持；2016年1月《广西壮族自治区海域使用管理条例》、2016年10月《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》也先后被审议通过，这些条例为依法治海、规范管海提供了有力保障。
　　三、广西现行海洋环境保护立法层面存在的问题
　　（一）相关职能部门在立法过程中具有冲突性
　　在海洋环境保护领域当中，由于上位法《海洋环境保护法》中海洋环境保护管理机制构建不平衡，职能交叉重叠，同时海洋环境管理现实状况复杂，在立法层面上，经常需要好几个职能部门同时发挥作用。例如，《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》中，无居民海岛作为海洋中的陆地，概念涉及多个领域，甚至还有未界定领域，导致经常出现环保、海洋、国土、渔业、等多个部门都有权管理同一片领域，都应该对这一片领域的管理发挥作用的情况。有关无居民海岛领域立法议案往往先由某一个职能部门单独提出，因为事前缺乏与其他职能部门的协商交流，往往导致立法过程中不同部门就同一问题的看法不同，争议不断，难以达成统一意见，拖延立法进度甚至影响立法的最终结果。
　　（二）立法针对性不强，未能突出广西当地特色
　　广西拥有全国最大的红树林生长区和珊瑚礁、海草床等两类典型海洋自然生态系统，和中华白海豚以及有＂美人鱼＂之称的儒艮等濒危国家保护动物。但是《条例》只在第十八和第十九条略微提到需要依法建立自然保护区，对于自然保护区的建立标准、规模、筹划等具体内容却没有作出明确规定。
　　（三）立法操作性不强，缺乏配套设施
　　改革开放，我国的立法倡导宏观立法和概括立法。当时立法任务重、任务急，为了能使法律條文涵盖更多外延，使之能灵活运用，解决出台法律相对较少的困境，立法部门倾向于使用一些原则性语句，我国海洋环境立法当然也不例外。立法传统使得海洋法规中的原则性条文占了大头，详细的具体的规定所占比重很小。在现实状况中，《广西壮族自治区海岛保护条例》、《广西壮族自治区海域使用管理办法》等缺乏具体的与之相配套的实施细则，依然有重实体轻程序的毛病，对于现实操作上的一些细节问题没有具体的解决措施，条例和办法中多为原则性条文，过于粗放，无法为现实程序操作提供切实的法律依据。例如，《广西壮族自治区海域使用管理法》中虽然规定了可以用海域使用权证换国有土地使用证，但对海域管理和土地管理之间的转换连接缺乏有效的程序设置，两证换发在此情况下容易造成两大部门管理混乱，使得该条文只能空留在纸上，无法发挥现实作用。
　　（四）立法存在滞后性，出现立法空白带
　　广西目前海洋环境法律保障体系虽然对当前主要海洋环境污染问题进行了规定，但针对一些职能分配较为模糊的领域的环境保护与污染治理相对滞后，例如，缺乏对海滩旅游污染、海岸带管理，缺乏法治依托。同时，现行的沿海地方法律法规多是各个地方政府或相关部门已实际切身利益为出发点量身打造的，在本区域内比较容易适用，然而，海洋是连成一片的不断流动的、具有不可分割性的公共区域，无法划分出明确的归属界限，也无法阻止各海洋区域间海水物质的交流流动，跨区域的海洋生态问题时有发生，却未能有较为详细具体的区域合作治理立法。
　　（五）公众参与程度不足
　　公众参与对保护环境具有非常重要的意义，因为环境是大家的，环境保护与每一个人的利益都息息相关，只有每一个人都行动起来，参考每一个人的意见，海洋环境保护才能取得显著成效。目前公众参与这一概念和相关机制已经被引入了许多国家甚至国际性海洋环境保护法律公约中。我区实施的《广西壮族自治区海洋环境保护条例》第五条和第三十七条规定中提到了要举行听证会和听取公众意见，但都只是单纯设定，对于公众的代表的申请、选举以及如何确定的程序没有相关规定。同时，公民参与立法途径比较单一，目前主要有两种形式，一是通过选举或被选举人大代表间接或直接参与地方海洋环境保护立法过程，二是通过提供立法建议，如通过网络途径对相关草案提出修改意见，以及立法听证等环节直接参与地方环境立法，但无论是哪一种途径，公共参与的程度仍然停留于表面，仅有两种并不能够全面深入地了解公众意见，这样往往容易造成立法偏离公众实际需要和真正关心的环境问题。总的来说，我国公众监督制度尚不成熟，企业和政府公开信息的及时性、真实性和完整性难以保障，公众参与监督途径单一，同时公众听证规定并不具体，实践中容易流于形式，这两证共同影响了公众监督的深度和广度。
　　（六）缺乏海洋环境保护跨区合作机制
　　广西位于我国南部沿海，与东盟国家越南在北仑河口接壤，是中国与东盟各国沟通交流合作的桥梁和窗口，在海洋环境保护工作领域与东盟各国进行合作势在必行。但在相关合作协议中此类条文却几乎没有，更别说专门性框架协议了，同时在国家法规来说，国家层面的上位法对此涉及的也非常少。使得广西与东盟各国之间的海洋环境保护工作无法可依，没有细节条款的设置合作步调难以保持协调一致。同时广西沿海地区广东英罗港相接壤，两地之间海洋环境污染问题具有牵连性，许多大型海洋污染突发事件需要两地跨区域联动，但是到目前为止两区之间仅有少量具时效性文件，并未有明确具体的长效性的法律明文。
　　四、广西现行海洋环境保护执法层面的问题
　　（一）执法职能交叉分散，缺乏有效协调体系
　　根据中国2013年12月修订的《海洋环境保护法》，国家海洋局统一管理全国的海洋，对全国海洋环境保护工作实施执法、协调和监督，是全国海洋环境管理体制的最高一级机关。但是，地方层面上，各个地方的海洋环境管理权限并不十分清楚，各职权分工较为复杂混乱。从整体上看在我国的海洋环境保护管理机制构建中国家海洋局处在统筹的最高层，而海事、渔业和军队等相关部门以及沿海县级以上地方人民政府的海洋环境监督管理部门则为平行管理，这种综合管理、分级管理的模式，表面上是多方面、全方位的监督管理格局，但实际上却分散了海洋环境执法力量，可能会出现资源争夺、相互踢皮球等问题。比如，广西北海、钦州和防城港三个沿海城市的海洋局分局、海事管理局等多个海洋行政执法部门，他们都有管理北部湾海域的职能权责，各部门力量分散，缺乏集中管理和共同合作交流的协调机制，已成为制约海洋环境管理效能的重要原因之一。
　　（二）执法力量薄弱
　　广西大陆海岸线长约1769公里，滩多港深，海域情况复杂，海洋环境监管难度较大。在海洋环境保护执法中，要以海洋环境监测数据为依据分辨海洋环境是否收到污染和破坏，受检单位是否违法。但目前来说广西相对应的海洋环境监管队伍显得势单力薄，主要是海洋环境监管机构、人员、资金、物质资源严重短缺，导致海洋环境监管存在缺口，海洋环境监管无法全方位全角度深入进行。以广西海洋环境监测中心站来说，它既是广西区属海洋环境监测中心站，亦是中国环境监测总站近岸海域环境监测西站，同时又是广西合浦儒艮国家级自然保护区管理站，它既负责广西入海污染源的常规监测、事故应急监测，负责组织南海西部近岸海域和北部湾近岸海域环境质量监测、入海污染源的监测，集多项职能于一体，任务多，任务重。令人匪夷所思的是，整个中心站一共只有在职员工52人，其中专业技术人员占87%，用如此微薄的人力物力和技术设备来承担如此艰巨的海洋环境监测任务，可谓杯水车薪，困难重重。
　　（三）执法力度不足
　　现如今很多地方政府都只是在自己职能范围内制定适用于本地现实状况和与切身利益相关的地方性环境保护法规以及环境保护规划或环境保护目标，而这些规划或目标很多都是面子工程或为了迎接上级检查而量身定做的，对地方政府所作所为不具威胁，地方政府依然可以我行我素。部分地方政府鼠目寸光，为了眼前的蝇头小利，不但没能处理好经济发展与环境保护的关系，还形成了地方保护主义，为违法排污企业扫清障碍，严重阻碍了海洋环境执法工作的开展，甚至干预了司法的公正审判，以致海洋执法工作被一再阻挠，执法力度不断被削弱。
　　五、完善立法层面问题的建议
　　（一）建立各部门立法前沟通机制，避免立法冲突
　　必须充分发挥广西人大及其常委会的立法职能，同时积极联动各个相关海洋环境保护职能部门，建立沟通机制，使各个部门在立法前积极沟通交流，对争议问题深入交换意见，不断推进立法进程，推动立法成果不断出台。当然，海洋环境保护新立法的出台需要建立在详细而充分的海洋环境数据和环境调研上，我们要对广西各地海洋环境进行实地调研和分析，在分析当地数据的基础上总结实际情况出台相关配套实施细则，将抽象条文逐步分解形成具体的程序设置。比如：设立生态保护区划分与建立的标准等具体内容，规定各地不同的环境质量标准和污染物排放标准等环境尺度标准。各个地方部门也应该结合自己辖区范围内所拥有的海洋资源及海洋环境特色制订相应的配套程序性规定，使其适用于现实生活并便于具体实施，扫除执法人员在碰到现实有关问题时的障碍，特别是在海洋旅游资源的开发利用与管理方面，旅游资源被誉为是广西现阶段最具特色的资源，并作为新兴产业，正如火如荼地发展，广西沿海地区海洋旅游的发展也给沿海地区带来了不小的污染，急需出台相关立法及实施细则。
　　（二）结合当地实际，出台配套措施
　　综合考虑目前广西的经济发展程度和现实海洋生态环境破坏问题，对本区特有的红树林、珊瑚礁，珍贵稀有濒危的儒艮、中华白海豚等国家保护动植物集中生长和繁殖的海域等海洋生态系统进行特殊保护，划定生态保护区。目前广西沿海地区的许多环境保护法律文件，比如关于红树林和珊瑚礁的文件，都是以＂办法＂或＂通知＂的形式发出的，＂办法＂和＂通知＂作为最低层级的法律文件，法律约束力弱，很难达到法制效能保护和法律制定目的。
　　（三）进一步完善相关立法，填补空白带
　　完善广西海洋环境保护法律法规体系，进一步完善广西的海洋环境保护制度，抓紧出台广西海域有偿使用制度、广西海洋功能区划制度等相关法律法规，实施广西海域权属管理制度，同时对于新出现的地方性的海洋污染源，根据其特性出台新的海洋环境质量标准。
　　（四）提高公众参与程度
　　要拓宽公众参与渠道。第一，知情权是保证公众参与海洋环境保护的重要前提，环境是大家的，每个人都有权利了解真正的海洋环境状况，我国应当将尽快环境信息公开制度，并用法律加以完善，以使公众了解本地区海洋环境污染情况；第二，發言权是公众真正参与进去的关键，为保障公众在环境决策过程中不仅是旁听者也是真正参与者，应及时公开决策程序设置和相关的决策内容，公告每一阶段的决策，让更多的民众看到并且知道鼓励他们参与其中，因此，在环境决策问题上应当扩大听证制度的适用范围，不仅适用政府的环境决策，同样也鼓励企业作生产经营决策时采用听证制度。虽然企业的自身投资开发计划属于企业的隐私信息，但是当企业的经营决策涉及公众的环境权益时，集体权利优于个人权利，应当将公众作为利益关系人，鼓励公众发表意见，积极参与决策。第三，应扩大环境行政复议或行政诉讼的主体资格，使更多的民众能有资格参与海洋环境保护的后果损害救济中，加强监督，使有关部门更好更快的及时止损。
　　（五）促进国际和国内合作
　　广西在国内与广东、海南的水域相连，在国际与越南等东盟国家相通，海洋环境保护必须依赖沿海各国、各地区的共同努力，国际上，围绕《中国--东盟全面经济合作框架协议》的框架下，广西要加强与越南等东盟国家的海洋环境保护国际合作，把海洋环境资源调查、海岸带管理、海洋生物多样性保护等作为重点领域，协商确立双边或多边合作机制，共同开展保护行动，共同维护良好海洋生态环境。在国内，把北部湾海洋环境保护合作作为广西区内海洋环境保护合作的示范标准，广西、广东、海南三省可借鉴江浙沪三省签订的《长三角海洋生态环境保护与建设合作协议》，推进区域性的海洋环境保护共同合作，特别是加强海洋环境规划、海洋渔业及运输业发展等重点合作领域规划编制，加快开展项目合作，加强海洋环境资源信息的互补交流，建立海上联合执法以及海洋灾害实施联合监测防控等。
　　六、完善执法层面问题的建议
　　（一）成立统一指挥部门，协调管理机制
　　必须要建立多层级的行政管理监督体制和分工明确的海洋综合管理机构及协调机制，尽快出台相关行政法律构建海洋、海事、环保和渔业等部门共同合作的执法机制与长效合作机制，设置统一指挥部门，形成保护海洋生态环境的海陆联合行动、部门协调合作的联合机制。其次建立一个跨行政区域的海洋环境数据库，在之中可以交流不同地区之间的海洋监测信息数据，从而做到统筹规划，形成建模立体分析海洋污染物的具体流向、海洋生态破环的循坏链条，更好更快的找出污染源头，为建立共同海洋重大污染事故应急机制提供强有力的数据支撑。针对入海排污口和围填海审批不严多有疏漏的情况，海洋行政主管部门要与环保行政部门加强沟通与交流，多进行联合执法，环保行政部门需要严格检查，发现违法排污口和空置填海地域时要及时反馈给海洋行政执法部门，海洋行政执法部门在严格检查的同时也要反思纰漏，严格处罚，两个部门可以建立长效性的联络、传递和联合执法工作机制。
　　（二）加大资金投入，增强执法力量
　　要加大海洋环境保护资金投入，加强海洋环境监测技术设备和污染源监测技术装备能力建设，加强对监测队伍的建设。不再使用古旧过时的海洋环境监测设备，并更新升级设备为海洋环境监测提供更为精准的数据。比如可在各级海洋环境监测机构中配备便携式检测仪、氨氮检测仪等海水水质监测设备，执法人员通过查看仪器监测出的水温、ph值、氮氧溶解度等数值，综合判断所测水体否受到污染。监测人才是海洋环境执法工作顺利开展的重要前提，要拓宽专业监测人才引进渠道，如放宽岗位招面试条件，多方寻找聘任等，同时也要按期集中现有的执法人员学习更新升级的监测技术，逐步建立一支专业化程度高的监测队伍，以顺应海洋环境保护执法工作新时代新要求。
　　（三）增强海洋环境保护执法人员队伍建设，提高执法力度
　　要增强对海洋执法人员队伍的建设。广西应注重对全面性高素质执法人才的培养，建设一支高素质、综合性的执法队伍，以提高广西在区域海洋合作工作中的地位。
　　确立执法人员的定期考察制度，对海洋环境保护的执法人员定期进行业务知识和业务能力考察，考察合格者才能繼续留任岗位，对考察不合格者给予离职和调岗的处理。要求海洋环境执法人员紧跟时代步伐，不断更新自身海洋执法知识储备，努力提高提高执法能力。
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