国际海洋法视角下冲之鸟岛的法律地位分析
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【摘 要】当今社会，海洋已经成为国际社会关注的焦点，海洋权利的划分牵动着国际社会的敏感神经，而岛礁就影响着海洋权利的划分。近年来，日本政府借＂冲之鸟＂是岛屿为由宣布其拥有200海里的专属经济区和大陆架，并向大陆架界限委员会提交了外大陆架申请，从而在国际社会引起广泛争议。但由于《联合国海洋法公约》第121条的规定简单又原则，适用起来的困难很大，因此有关＂冲之鸟＂的争议一直无法得到平息。事实上解决中日＂冲之鸟＂之争的关键在于对《联合国海洋法公约》121条第3款的正确理解和适用。很显然日本对于＂冲之鸟＂的主张过于片面，忽略了第3款的重要性，没能将岩礁制度放在岛屿制度的框架之下正确理解。从＂冲之鸟＂的情况来看，它不仅不能维持人类居住，也不能维持自身的经济生活，因此它不符合公约对于岛屿的认定，从而主张200海里的专属经济区和大陆架为没有法律依据的行为。
【关键词】冲之鸟；《联合国海洋法公约》；岛屿；岩礁
＂冲之鸟＂位于琉球群岛以南海域，北纬20度25分31秒、东经136度04分11秒，距离日本东京1730公里。由于海水长期侵蚀，＂冲之鸟＂在涨潮时仅有两块床垫大小的礁石露出海面，总面积不到10平方米。2008年11月12日，日本政府向联合国大陆架界限委员会提出南太平洋大陆架延伸申请，＂冲之鸟＂便是其中的考虑因素之一。日本一再宣称＂冲之鸟＂是一座岛屿，主张拥有200海里的专属经济区和大陆架。中国政府根据1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第121条的相关规定，多次主张＂冲之鸟＂实际上只是一块岩礁，并不具备主张专属经济区和大陆架的条件。① ＂冲之鸟＂的争议表面上看是岩礁与岛屿的争议，实质上争议的核心则是能否拥有专属经济区和大陆架。本文将从＂冲之鸟＂之争的性质和公约适用方面入手，结合在类似问题上的他国实践，对＂冲之鸟＂的属性进行分析。
一、＂冲之鸟＂法律地位之辩的缘起
＂冲之鸟＂是日本公布的领土最南边的一点，也是日本唯一处于北回归线以南的领土。该地区的地质结构属于珊瑚礁，为了防止＂冲之鸟＂在海水的侵蚀下消失，日本政府从1987年开始对其采取加固措施。据史料记载，＂冲之鸟＂最初是西班牙舰队在16世纪发现的，将其命名为＂杨帆＂（Parece Vela），1789年英国人道格拉斯再次发现了它并命名为＂道格拉斯礁＂（Douglas Reef）。直到20世纪20年代末日本海军对该地区进行了首次调查，将它标注在日本海图之内并得到了国联的委任统治权。1931年，日本正式将该地区由＂道格拉斯礁＂改名为＂冲之鸟＂。1952年，根据《旧金山合约》日本放弃了对＂冲之鸟＂的所有权，把它和小笠原诸岛一起交给美国军政管理。直至1968年美国将＂冲之鸟＂归还给日本。从上述资料中我们可以清楚地看出，＂冲之鸟＂长期以来都属于日本，中国对于＂冲之鸟＂的主权属性不存在任何异议。中日＂冲之鸟＂之争的焦点在于岛礁之争，从根本上来说就反映在国际海洋法的公海制度和专属经济区制度上。根据《公约》第87条规定：公海对所有国家开放，不论其为沿海国还是内陆国。《公约》第55、56条规定：专属经济区是领海以外并连接领海的一个区域，其范围是从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的海域。他国在沿海国的专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意。从《公约》对公海和专属经济区的制度来看，某一海域属于公海还是某国的专属经济区对其他国家在该海域的权利有着极大的影响。如果某一海域被认定为公海，则其他国家不仅可以在该海域进行海洋科学研究，而且享有航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由、建造国际法所允许的人工岛屿和其他设施的自由、捕鱼自由等多项权利。就＂冲之鸟＂问题来看，如果它如中方所主张的被认为是岩礁，那么该地区附近的海域就属于公海，其他国家都可以在该海域行使各项＂公海自由＂权；反之，如果它如日方所主张的被认定为岛屿，那么它就依法享有200海里专属经济区和大陆架，该海域的一切行为都要受到日方的管辖。所以从上述分析中可以得出结论，＂冲之鸟＂之争并不是领土之争，而是海洋权益之争，其核心在于＂冲之鸟＂是否拥有专属经济区和大陆架。
如果＂冲之鸟＂如日本所言被确定为岛屿，那么它将为日本带来43万平方公里的专属经济区，占日本领海和专属经济区总数的十分之一，这将为日本带来巨大的海洋利益。在给日本带来巨大海洋利益的同时，必然会损害到其他国家在该海域的权益，因此我们认为＂冲之鸟＂争议不仅仅是中国与日本的双边争议，而是日本与世界其他国家的多边争议②。基于這个观点，＂冲之鸟＂的争议应该在国际社会广泛讨论，达成共识，而不是依靠某一个国家。
二、国际海洋法视角下＂冲之鸟＂的法律地位界定
日本和中国都是《公约》的签字国家，因此双方对于＂冲之鸟＂的讨论都应该在《公约》的条件当中进行讨论。《公约》第121条一、二款规定了岛屿的性质，即岛屿必须是四面环水并在高潮时露出水面的自然形成的陆地区域；除第3款规定外，岛屿的领海、毗邻区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用的其他陆地领土的规定加以确认。而第3款则规定不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架。从整个《公约》来看，除了第121条第3款再没有任何关于岩礁的讨论，而第3款也被认为是121条的核心，它既是岛屿与岩礁的区别，也说明了二者之间的联系。也就是说岩礁被认为是一种特殊的岛屿，它的特殊之处就在于不能拥有专属经济区和大陆架。对于＂冲之鸟＂争议，也要从第3款入手。
（一）＂冲之鸟＂法律地位界定的公约适用
1、关于＂维持人类居住＂的解释
关于＂维持人类居住＂的解释，学术界一直存在争议。有的学者认为可以从宽解释。例如，美国的乔纳森·查内认为《公约》的准备材料表明，＂人类居住＂并不要求人类在某一岩礁上永久的居住，即只要可以保证少数人类短时间在其生存就可以认定为岛屿。而大多数学者则是主张应该从严解释这个概念。英国学者爱德华·布朗认为缺乏淡水可能意味着岩礁无法维持人类居住；韩国学者柳炳华认为《公约》121条第三款的规定意味着即使是岛屿，如果本身没有饮用水或者其自然条件无法维持人类的生活，则只可设定领海和毗邻区，不得设定专属经济区和大陆架。③当然，除了从宽解释和从严解释之外，对于＂维持人类居住＂还存在以下疑问和争议：
（1）＂维持人类居住＂是指有无人居住的事实还是指是否适合人类居住的环境？
大多数学者认为不能维持人类居住并不是指无人居住的岩礁，而是指不能居住的岩礁。现在无人居住的岩礁如果人为的输送水和食物，那么它也有可能维持人类居住。卢芳华认为不一定要求岛屿过去或者现在有人居住，而是要求岛屿自身应当具备维持人类居住的能力。金永明教授对于这个概念的理解更加严谨，他认为虽然＂人类居住＂不限于现状这种事实，但是对于将来能否维持人类居住则要提供可能性方面的证据。
（2）＂维持人类居住＂是指长期居住还是短暂停留？
关于＂维持人类居住＂是长期居住还是短期停留，大多数学者认为应该理解为永久居住至少是长期居住。黄瑶教授认为＂人类居住＂的要求应该解释为排除为了主权或者科学目的而驻守在岛屿的人员。因此，渔民在捕鱼季节的短暂休息停留、科学工作者的勘查停留、军队为了保护主权的驻扎或者灯塔看护人员则都不能算作居住。
（3）＂维持人类居住＂对人口数量是否有要求？
人口因素被《公约》部分的保留了下来，它是作为一种社会经济标准被采用的，也就是说，在考虑岛屿与岩礁的区别时要将人口因素包含在内。绝大部分学者都认为必须有一个稳定的人类社团居住在岛屿上并利用附近的海洋区域维持生计。有专家提出必须规定最小数量的＂人口＂规模，以便于确定是否属于稳定的人类社团。根据此术语的缔造者们的意思，五个人显然太少，但五十个人绝对是够了。
2、关于＂维持自身经济生活＂的解释
关于＂维持自身经济生活＂的解释同样存在从严解释和从宽解释两种。从宽解释认为，不应该局限于传统的是否有可耕种的土地和充足的饮用水等观点上，而是应当考虑其领海内是否有丰富的渔业资源，甚至在该区域建立一个有利可图的赌场，只要通过购买食物和水来维持其自身经济就可以将其看是岛屿。同样大多数学者更倾向于从严解释，即使＂维持自身的经济生活＂不应当被看作自给自足，但是至少可以为实现人类居住提供一定的经济基础，包括岛上的资源生产、分销和交换等，而仅指岛上存在资源是远遠不够的。关于＂维持自身经济生活＂也还存在以下疑问和争议：
（1）＂自身经济生活＂中的＂自身＂所包含哪些范围？
＂自身经济生活＂中的＂自身＂在学术界一直存在不同的理解，究竟是只包括岛屿本身还是包括其毗邻海域一直存在争议。目前主流观点认为＂自身＂既包括岛屿本身，也包括其所属领海以及底土资源。黄瑶教授认为，即使岩礁不能拥有专属经济区和大陆架，但它本质上属于岛屿的一种，依然可以享有领海和毗邻区，因此维持岩礁本身经济生活的资源应该包括岩礁本身、所属领海及其底土资源。卢芳华认为，＂本身＂应当包括岛屿和其毗邻区的水域和底土，这符合《公约》创认专属经济区概念的本意。
（2）＂维持自身经济生活＂是否排除外部支援？
对于这个问题从宽解释的学者们认为可以接受外部支援，甚至是全部由外部提供。从严解释的学者们对这个问题也充满争议。黄姚教授认为，无论是任何类型的岛屿，都无法排除外部物质和技术的支援。金永明教授认为，即使在大陆内地的一些区域，如果完全没有外部支援，维持其经济活动在现代社会几乎也是不可能的，因此对于外部的依赖程度和支援方式是一个考虑因素。
结合＂冲之鸟＂的情况来看，根据《公约》的规定将＂冲之鸟＂称之为＂岛＂无可厚非，因为其四面环水并且在高潮时有不到10平方米的面积露在海水之外，可见日本的主张不无道理。但是根据第3款的规定，虽然《公约》中并没有对岛屿与岩礁的面积加以确定，但是不到10平方米的面积显然不能够维持人类居住或者其本身的经济生活，所以日本的主张过于片面，不能够被采纳。首先，＂冲之鸟＂没有淡水，因此无法满足＂维持人类居住＂的条件，况且其面积狭小，很显然不能够维持一个稳定的人类社团长期居住在此；其次＂冲之鸟＂并没有矿藏和其他资源，日本方面虽然在＂冲之鸟＂上修建气象观测装置、防护工事和直升机起降平台等人工设施，但是这都属于完全的外部输入行为，并不构成＂冲之鸟＂维持自身经济生活的证据；最后渔民的短暂性休息、为了搭建人工设施短暂性停留在＂冲之鸟＂上的人员和灯塔看护人员并不能算作长期居住在岛上的居民。另外，根据《公约》中121条第3款的规定，维持人类居住和维持自身经济生活两个要求缺一不可。日本＂冲之鸟＂对于以上两个条件都不符合，所以可以认定其为岩礁，而不是岛屿。
综上所述，根据对《公约》121条的合理适用，＂冲之鸟＂属于岛屿范畴，但它是岛屿中的岩礁。因此，我国对＂冲之鸟＂的定义更加准确，＂冲之鸟＂是《公约》121条第3款规定的岩礁，不能拥有200海里的专属经济区和大陆架，只能拥有12海里的领海和毗邻区。
（二）以英国Rockall的实践为例再看＂冲之鸟＂
从国家实践的层面来看，关于岩礁问题依然缺乏一个统一的标准，似乎大部分国家都认同从宽解释的观点，积极适用《公约》第121条的1、2款尽量扩大自己的专属经济区和大陆架。事实上这一做法必然导致海洋秩序的紊乱和资源的浪费，进而产生涵盖政治、经济、交通、资源、环境等各方面的问题。
有关岩礁最著名的国家实践是英国关于Rockall的实践。Rockall是英国位于大西洋的一个岩石，面积约784平方米，英国政府1986年主张其拥有专属经济区和大陆架，但遭到了丹麦、冰岛和爱尔兰的抗议。1997年英国政府在批准《公约》时放弃了对Rockall拥有专属经济区和大陆架的主张。④
对比＂冲之鸟＂和Rockall，二者的情况非常相似。二者都没有淡水和矿藏，没有人类居住并且面积狭小，也就是说二者都符合《公约》121条第3款的相关规定，不适合人类居住也不能维持自身的经济生活，因此二者都应当属于岩礁。日本也属于《公约》的签字国，应当同样遵守第三款的规定，以英国的Rockall为例，正确理解和适用《公约》，放弃不合适的主张。
三、国际海洋法视角下＂冲之鸟＂争议解决的思考
《公约》仅在第八部分规定了岛屿制度，而第八部分仅有第121条一条规定，岩礁概念出现在第121条的第3款＂不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架＂。⑤首先明确的是，岩礁是一种特殊的岛屿，其仅出现在有关岛屿制度的规定当中。其次岛屿与岩礁在海洋权利上差距甚大，但区分条件却极为模糊，这为岛礁属性界定增加了难度。
（一）国际海洋法视角下岛礁法律地位界定的困境
1、国际海洋法中岛礁概念的混沌性
岁然岩礁属于岛屿的范畴之内，但《公约》始终没有给岩礁下一个明确的定义。除要满足岛屿形成的自然条件外，对岩礁的大小、组成材质、地理特性等均未与岛屿作出区分。
早在第三次联合国海洋法会议上，非洲和地中海十四国提案、罗马尼亚提案和土耳其提案均主张将面积作为一个要件来确定岛屿的海洋管辖区域。⑥但有部分学者认为以面积大小来划分海域明显是不公平的，例如海洋法学家杜比就提出：＂根据面积的大小来区分岛屿与岩礁必然失败＂，⑦并且他认为这样做是具有＂专断性＂的行为。最终《公约》也没有采用以面积大小来区分岛屿和岩礁。
爱尔兰等国曾经提出，岩礁应当是四面环水，高潮时露出水面，并且通常情况下不适宜人类居住的自然形成的＂石质高地＂。⑧所谓＂石质高地＂是指排除了泥沙、瓦砾、陶瓷等物质后在海上形成的地形。但《公约》之中并没有对此作出明确的规定，这使得各国在适用方面一直存在矛盾。
2、国际海洋法中经济与生活标准的模糊性
《公约》对岛屿与岩礁的区分主要在于是否能＂维持人类居住＂和＂维持自身经济生活＂，但维持到什么水平？维持多久？等均没有明确规定。我们知道，世间万物均处于不停地变化之中，岛屿与岩礁也可能发生转变，或许现在可以维持人类居住或者自身经济生活的岛屿在长期的海水侵蚀下会变得贫瘠，从此难以维持经济和生活水平。很显然，对这个问题不能静态的去把握，也不能作为唯一的标准来把握。
对于＂维持人类居住＂究竟是指必须有人居住还是指具有维持人类居住的可能性、是指多少人居住、是指居住多长时间、是指什么人居住以及这里的＂人＂是指是指原著居民还是外来人员？国际社会对此均无定论且长期争论，因此上述情况均是有待考量的条件。
对于＂维持自身经济生活＂也一直争议不断，其最大的争议在于＂自身＂该如何理解。有部分学者认为＂自身＂应当严格定义，即仅指岛屿本身而不包括其近水的海洋资源；另一部分学者认为不论岛屿与岩礁均可拥有12海里的领海和毗邻区，因此＂本身＂必然包括了其領海内的自然资源。另一个争议在于＂经济水平＂应当达到什么程度，究竟是与主权国家相一致的经济水平，还是世界平均经济水平？这个问题至今无法解答。
（二）解决＂冲之鸟＂岛礁法律地位界定的法律措施
岛礁属性界定的不明确显然已经为国际海洋管理带来了不小的麻烦，随着经济、科技等因素的不断影响，其困境将不断加深，前景令人担忧。若果任由这种情况发展下去，国际海洋环境必然紊乱，对海洋秩序的维护必然百害而无一利。因此，正确的解决岛礁属性界定问题是避免类似问题的关键，也是造福后代的举措。
1、岛礁属性界定必须符合《公约》规定及其缔结宗旨
《公约》作为当今国际海洋法的权威法律依据，其体现了绝大部分国家的共同意志。《公约》的主要目的在于维护国际海洋管理的秩序，以平等、有序而共赢的方式开发海洋、利用海洋。岛礁属性界定首先必须在《公约》的框架之下进行，《公约》的规定虽然模糊，但结合其缔结的目的和意图就能正确把握解决岛礁属性界定的方向。除此之外，国际法原则也应当列入考量范围，为岛礁问题的解决创建一个合法、合理、公平、有序、高效、共赢的环境。岛礁属性界定问题的解决必然要求各方坐下来详细的谈，面对巨大的利益争议，只有在《公约》的框架下才能够得出各方信服和认可的解决办法。谈判必然困难，但谈判必须进行，早日得到一个国际社会普遍认同的解决办法对国际海洋法、国际海洋管理以及国际海洋发展都具有重大意义。《公约》也曾经历了长期的谈判，代表了绝大多数国家的利益，因此，岛礁属性界定的解决仍需以《公约》为基本。
2、岛礁属性界定有必要对《公约》进行补充和修订
《公约》第312条、313条规定了对《公约》的修订办法，根据这两条的规定，缔约国可以以书面形式向联合国秘书长提出召开会议来修订岛礁属性界定的条款。由此可见，对《公约》进行补充和修订是完全合法和可行的方案，也是目前解决岛礁属性界定问题最直接有效的办法。在符合《公约》缔结目的的情况下，为岛礁属性界定问题提供具有权威性的补充或者修订，对解决或者减少当前问题具有重大意义。首先，应当为岛屿与岩礁确定一个明确的定义，使其拥有明确的法律地位；其次，应当对岛屿与岩礁的区分条件进行明确和细化，对＂维持人类居住＂或＂维持自身经济生活＂确定明确的法律指引；最后，对于《公约》没有提及的争议焦点，还应当进行补充和添加，是岛礁属性界定的相关条款更加完善和明确。
3、岛礁属性界定有必要进行新的国际立法
纵观全球，岛礁属性界定的立法相对匮乏，除《公约》外并无其他可以追寻的国际立法。岛礁属性界定必然涉及到较大范围的利益纷争，且不同岛礁之间的具体情况也不尽相同，因此，仅靠《公约》来解决岛礁问题是远远不够的，国际社会急需用新的立法来完善和细化《公约》的规定和适用。新的国际立法必须符合《公约》的缔结宗旨，在此基础之上，根据不同的区域特性和岛礁特性进行立法，这样更有利于兼顾各方利益和维护世界海洋环境的安全和稳定。除此之外，《公约》缔结时间较早，随着海洋问题的不断发展，新问题也层出不穷，新的国际立法将有利于为新问题的解决提供新的视角。当今世界，并非所有国家都认同和加入《公约》来约束自己的海洋行为，新的国际立法或许在一定程度上可以吸引更多的国家加入与执行。
四、结语
当今社会，海洋资源的划分已经成为各国关注的焦点，《公约》第121条已然成为各国扩展海洋权利，争夺海洋资源的工具之一。如何正确的理解和适用《公约》已经成为了迫在眉睫的问题。以＂冲之鸟＂岛礁之争为例，其本质就是关于是否享有专属经济区和大陆架的争议，核心问题就在于海洋权利和海洋资源的角逐。对于＂冲之鸟＂岛礁之争最好的办法就是严格按照《公约》的规定来加以解决，切不可损害了他国利益，扰乱了海洋秩序。
注释：
①2010年1月7日外交部发言人姜瑜举行例行记者会.
②张沛霖.从国际海洋法角度试析日本冲之鸟岛问题[J].理论学习，2007（11）.
③[韩]柳炳华.国际法（下卷）[M].朴国哲，朴永姬译.中国政法大学出版社，1997（98）.
④高之国，贾宇，张海文.国际海洋法问题研究[J].第53页
⑤《联合国海洋法公约》第121条第3款。
⑥Doc.A/CONF.62/C.2/L.62/rev/1； Doc.A/CONF.62/C.2/L.53； Doc.A/CONF.62/C.2/L.55.
⑦U.N.Doc.Official Records，Vol.2（1974），pp.278-279.
⑧卢芳华.眼角概念界定的缺失及其影响[J].广西社会科学2014（8）：87.