直击明确事权

　　在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，对于中央和地方的财税关系进行了全面的顶层设计，并首次提出＂建立事权和支出责任相匹配的制度＂。
　　经过30多年改革， 中国经济现在已经进入改革的深水区。财税改革牵一发而动全身，被称为最难啃的＂硬骨头＂之一。其中预算改革、财税改革、事权财权匹配是《决定》中财税改革中主要组成部分，明确事权是深化财税体制改革中的难点和重点。
　　1994年开始的分税制改革推行近20年，取得了丰硕成果，但同时，它的边际效益正在下降。事权与财权不协调，＂中央的事少钱多，地方的事多钱少＂的问题逐渐凸显。
　　事权与支出责任
　　《决定》中提出，＂建立事权和支出责任相匹配的制度＂。本刊记者从各地财政局了解到，财政工作者，特别是基层财政人，对＂事权和支出责任相匹配＂的说法心中都存在疑惑。一些人甚至认为，事权和支出责任似乎是同一个问题。
　　近年来，一些经济学人士常说＂事权和财权相匹配＂；而一些财税领域学者强调＂事权和财力相匹配＂，也有学者认为＂支出责任和财力相匹配＂。此次《决定》则明确提出，＂事权和支出责任相匹配＂。
　　财政部部长楼继伟在其著作《中国政府间财政关系再思考》中谈到，在计划经济时期，＂权＂字十分重要。而在市场化改革后，事权主要指公共服务的职能划分，愈来愈接近支出责任的划分，因此，＂责＂字十分重要。
　　而事权与财权匹配、事权与财力匹配，财权和事权分布由不同的原则和标准决定，按收支数判断＂财权和事权相匹配＂不可能成为政府间财政关系的常态。
　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希公开表示，以前更多是事权和财力相匹配的提法，支出责任不同于财力，财力强调的是钱的来源，而支出责任更强调谁花的钱，强调了＂谁花钱，谁办事＂，支出责任是连接财力和事权之间的桥梁。
　　事实上多年来中央给地方政府下放了很多事权和支出责任，但是当地方政府真正使用的时候，仍然受制于中央，中央严格规定了用法甚至适用范围。西部某县财政局工作人员告诉记者，这种＂事权＂并不是真正的事权。如果想真正发挥地方的主动性和积极性，还是要明确支出责任。
　　另外有专家表示，现在依然有很多事权归属纠结不清，从某一角度看应该归地方政府负责，从另一角度看应该由中央政府负责，从不同角度看，结果也不同，存在中央与地方划分不清的情况。也连带财力配置方面受到影响。
　　三中全会对中央和地方关系的重视符合预期，但提法却出乎预料。此前，社会和学界呼吁最多的是＂中央向地方下放财权或给予更多财力＂，聚焦点在于调整中央和地方之间的收入分配。但三中全会公报，毫无疑问的将明确中央和地方事权和支出责任放在首位，作为对＂明确事权＂的补充，提出＂建立事权和支出责任相适应的制度＂，目标是解决中央和地方事权和支出责任的缺位、越位和错配等问题。
　　集权与分权
　　在中国财政改革过程中，集权还是分权一直都是改革的关键点，同时也是难点。
　　事实上，在《决定》中，有很多人都注意到，全会公报在财税领域的100多字表述中，两次提到事权，包括＂明确事权＂和＂建立事权和支出责任相适应的制度＂。
　　这一问题之所以成为当前财税领域引人关注的热点，有着深刻的历史原因。自1994年分税制改革以来，在财权上移的过程中，出现了事权下移的趋势。地方政府逐渐呈现出财权和事权不匹配的状况，为了扩大收入来源，地方政府使出浑身解数，由此引发的一系列问题不容忽视。
　　东部某县政府工作人员向记者坦言，＂很多人认为我们东部地区经济发展快，财政收入高。与此同时，每年以转移支付之名从东部转走大量的财政收入后，地方政府可支配的财力却非常有限。如果问我现在最关心什么，我们地方政府最关心的还是财权在中央和地方如何配置，现在地方干的事情太多了，但我们却没有足够的财权，收上来的税大部分都给中央了。＂
　　湖南省耒阳市马水乡财政所所长蒋小菊说：＂作为中部地区，我们这样的逆向型县具有代表性，即上缴的少，拨入的多。一个中等县一年的财政收入20个亿，上缴40%，剩余的本级财力12个亿，除了发工资和基本运转所剩无几，但县级政府还要承担教育、医疗、社保、基础设施建设、维稳等与群众息息相关的职责。这些职能的实现只能靠上级转移支付，我县的专项和一般性转移支付达22个亿，其中一般性转移支付只有1000多万，即使像有的地方一般性转移支付过亿，也还远远不够。地方政府缺钱，逼迫着地方举债搞基础设施建设、以土地收入保地方财政。＂
　　审计署2013年上半年报告显示，在事权分配方面，18个省2011年公共财政支出中，地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%，而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确；而在财权方面，18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52%，省、市、县各级分别分成9%、13%、26%；地方各级税收收入多数不能满足其当年公共财政支出的一半。
　　本刊记者了解到，我国从1994年分税制后，中央财政收入占比迅速提升，很快到达50%以上，与此相对应的是，中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%，地方支出则超过了80%，而地方支出的约40%需要依靠来自于中央的转移支付和税收返还。
　　某县财政官员表示，当地政府用45%的预算财力承担75%的事务，财力事权极度不匹配 。尤其是在当下财政收入增速放缓的大背景下，地方对中央的转移支付更加依赖。
　　多年来，集权和分权是政府间财政关系中一个持久的主题，也是个引起广泛争议的话题，在多层政府结构中，过度集权与过度分权都会造成许多问题。关键是在于什么样的权力应该集中，什么样的权力应该分散，到达集权和分权的最佳平衡点，就能解决中央和地方的关系问题。
　　目前，有关部门已开始着手相关改革的顶层设计。财政部部长楼继伟在多个场合指出，在财税体制改革的思路上，把重点放在调整中央和地方政府的事权上，尤其是要上收地方部分事权，从而减少对地方财权下放。在他的《中国政府间财政关系再思考》一书中，提出了划分政府间事权的三原则：即外部性、信息复杂程度和激励相容。这抓住了政府间财政关系确定的基本精神。
　　书中指出，以外部性、信息复杂程度和激励相容为原则划分政府间事权的前提下，应当适度集中部分事权。考虑到医疗和社会保障关系到社会公平和劳动力的跨地区流动，应当主要由中央政府统一管理和投入，但医疗问题涉及的信息更复杂，因此医疗要由地方政府负责。换而言之，如果某项服务的受益人在乡镇一级的范围内就完成，那么由乡镇一级负责承担服务最合适；如果该项公共服务的收益范围是全国，那么该项服务就应该由中央负责。
　　《决定》中指出，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。所谓集权是事权上移，指将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府，或者共同承担。
　　现在，各地方财政正翘首企盼财政改革的细节和时间表。