基层政府市场监督管理工作存在的问题与对策
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孙仁杰 陈中远
【摘 要】本文首先介绍了目前我国基层政府在市场监督管理工作中存在的问题，分析成因，并提出相关解决对策，以期能够为基层政府做好市场监管工作提供一定的理论依据，助力健康有序市场的形成。
【关键词】市场监督管理；基层政府；多元监管；改革
一、引言
市场监督管理是源于市场经济的本质要求，随着国际形势的变化和社会主义市场经济体制的不断完善，我国政府的管理方式也从控制性政府向服务型、监督性政府转变，为了让监工作更加专业和有效，一系列的政府监督机构也随之成立，监管改革成为当代中国政府改革和现代治理革新中的一大标志。研判分析当前基层政府市场监管工作中存在的问题，了解原因，找寻完善体制的方向，将有助于政府职能转换和提升政府治理能力，提升政府在百姓心中的公信力。
二、我国基层政府市场监管工作现状
近年来，一些地方政府为应对＂碎片化＂监管带来的问题进行了一系列改革创新工作。自机构改革以来，确实成立了由工商、质监、食品药品监管部门合并的市场监管局，但对于合并后的基层监管部门而言，＂上面千条线，下面一根针＂的情况变得更为严重，相应的工作制度、准则、要求尚未跟上，对基层职能的履行和队伍建设都产生了不容忽视的影响。有的地区用管药品的方法来加强对食品按安全的管理从目前的运行效果来看，这种改革模式是用管普通药品质量的方法来管食品，前者着眼于公共安全，后者定位于维护市场秩序，两者的定位截然不同，反而把原来要加强食品安全监管的初衷抛在脑后。再加之监管能力的缺失、与上级部门的对接存在诸多不便等原因，致使监管效果与预期相去甚远。因此，在新形势下，如何加强基层监管部门建设，充分发挥基层市场监管职能，是每位市场监管人员必须深入思索和探讨的严峻课题。
三、我国基层政府市场监管工作存在的不足
各类食品安全案例，破坏市场秩序的行为都证明了市场主体有时会为了追求更加的经济利益而不遵守市场规则，视群众的生命健康于不顾，为了遏制这种现象的发生，市场监管发挥了极大作用。但是基层市场监督管理工作还存在一定不足，政府职能被削弱的现象依然存在，主要包括以下三个方面：
（一）人力资源与市场经营主体规模不相适应
基层政府市场监管部门要接受本级政府的平行管理，还要接受上级市场监管部门的垂直管理，工作人员在完成市场监管工作的同时，还要完全交办的其他任务，工作量大。在加上基层市场监管部门的工作人员往往有限，因为人员数量的限制，单人工作量较大，工作质量有所下降，为了减少工作压力，也有通过招聘编外人员进行补给，然而因为对工作人员的专业能力和综合素养培训不多，导致工作人员的数量和素质与市场经营主体的规模不相适应。另外，当前基层部门的工作人员大多来自原工作部门，业务知识比较单一，在日益专业化、规范化的监管工作中捉襟见肘。特别像食品安全、药械监管、特种设备、质量计量等专业性较强的监管职责，对专业知识和技能的要求更高，需要一定时间的学习和实践才能逐步形成相应的能力。现有基层干部的专业知识和监管实践显然储备不足，而机关科室并入的人员或有业务经验，却未能与基层形成良好的对接沟通。这导致在当前基层市场监管队伍的素质难以适应＂大市场＂背景下新型监管的需要，遇到各种专项检查往往疲于应付，影响了整体监管效能的提升。
（二）监管方式与日益月异的经营方式变化不相適应
市场监管工作主要针对经济领域和社会领导两大块，经济领域是指矫正市场偏离方向，脱轨的情况，对经济活动做出干预和控制，比如政府对房价的控制，对社会领域的监管是指为了保障人民的卫生与健康，遏制侵害人民合法权益的市场机经营行为的产生，比如政府对各种食品、药品的监管。如今公众对市场监管工作的要求越来越高，单一的有政府单独监管的模式已经不能适应社会发展的需求，需要其他监管主体共同参与，比如行业自律组织、司法部门、媒体行业、消费者协会等都参与到监督管理体系中来，构建一个由政府主导并且为核心的，多部门多主体共同参与的市场监督管理格局。这样的方式才能够弥补一政府为单一主体时产生的权力过度集中，工作效率低下等不利影响。
（三）制度建设与日益繁重的监管任务要求不相适应
制度建设的缺失与滞后性，一是体现在市场监管法律体系的滞后上，目前我国社会正处于快速发展阶段，各种问题迅速增多，并且难以用现行法进行有效约束，但是市场监督法律体系涉及到对监管部门权力、程序的明确，还包括对监管对象，违法行为的界定和处罚标准，法律体系涉及内容多、广泛、负责又专业，修订和制定新的法律不仅需要社会各界专家学者充研讨，也需要大量时间的等待，在这空档期就存在有些制度难以适应监督管理工作的需要。二是体现在还没有建立市场监管的问责机制上，市场监管工作直接影响到群众的经济与生命安全，是群众幸福感、获得感的直接影响因素，房价的一次次飙升，食品安全问题的一次次曝光，直接影响到政府在公众心中的分值，监管失职会极大影响政府公信力。需要注意的是，目前我国还没有建立起明确的市场监管问责机制，在基层政府中就更加缺失这一制度。因为没有问责机制，监管部门对监管失职没有承担的责任，对待监管工作缺乏主动性和积极性。甚至，当公众发现问题后无处反映，反映后无人重视，使得监管工作取得成效不够明显，公众对基层政府监管工作的满意度不高。
（四）监管观念与日益变化的局面不相适宜
在简政放权的大背景下，市场监管部门要做好监管工作，就必须要使各项工作有所创新，创新的根本在于转变够工作观念，随着社会主体在市场监管过程中发挥的作用越来越大，越来越明显，政府部门需要对自己的定位有所了解，有所改变，一是要逐步减少对市场的行政干预，正确处理政府与市场以及各社会主体的关系，运用科学合理的手段，既保持政府在监管过程中的主导地位，又能充分发挥媒体，行业协会，第三方作用。面对不断发展的信息技术，可以作为政府部门的有力武器，将＂互联网+＂深入运用到监管技术中，并且运用＂互联网+＂的思维去创新工作；二是要转变观念，提高认识，充分了解工作的＂度＂，意识到减少对市场的干预不是指政府部门不再参与市场监管工作，政府部门依然核心地位，各项工作需要政府牵头，要在工作中发挥带头作用，用创新思维影响各社会主体，同心协力，形成工作合力。
（五）监管效果与工作要求仍有差距
市场监管工作需要政府各部门协调处理，虽然不少地方政府建立了市场监管专门单位，但是市场监管工作不是光靠一个部门就可行，还是需要工商、质监、食药监等部门工作配合，而且工商、质监和食药监在工作上还是有很大不同的特性，监管的范围和执法的手段各有不同，工商部门是综合性监管，涉及到方方面面，质监和食药监各有侧重，尤其是针对特种设备、食品、药品等方面的监管，需要负起主要责任，在综合监管后，一方面要保证监管工作高度配合，运作无间，统筹兼顾好市场监督管理的各项工作，尤其对原有的监管队伍来说，工作量增加，工作任务变重，更要多加学习和培训，提升自己的能力应对新的工作形势和要求；另一方面也要有所缓急，针对受害群众较多，社会影响大，形势紧急的要事先处理，充分发挥好＂广＂＂精＂＂专＂＂效＂等方面的优势，构建监管新局面。
四、国外市场监管工作的优秀经验借鉴
（一）推行全程可追溯机制
源头追溯制度是指消费者可以查询到该产品的产地，化肥农药使用情况，运输情况，对于消费者而言，能够清晰明了的知道产品的更多信息，减少了产品作假，环保污染等问题的产生。追溯机制对于保障产品的质量和环保程度具有重要意义。以环保污染源头追溯机制为例，上世纪九十年代，欧盟针对污染采取的主要惩罚方式就是＂污染者付费＂，为真正落实这一政策，欧盟从出产、包装、运输、报废一系列环节，都会各种含有有害物质的产品推行了全程可追溯机制，输入产品编号可以知道产品的全部信息，这种全程监控的形式虽然前期投入较大，工序较多，但能够取得较好效果，对产品的监管更加系统化。
（二）建立信息公开披露机制
信息公开披露是指对外公开会影响到社会大众的各种信息，目前信息公开披露机制被广泛应用在各行各业，比如投资、招标、募捐等方面，为了保证各环节的合理有效都会对相关进行公示公开。在市场监督管理工作中，基层政府往往不够重视信息公开披露的重要性，对监管结果也没有及时对外发布。发达国家政府机构是强制性对社会开工环境保护、能源消耗、产品安全等信息，并且对编制独立的社会责任报告，比如法国，就在相关报告中明确建议公司要公布社会资产负债表，不对外公布的话就是违法行为。
（三）合理分配监管权
政府在监管权的分配上起重要作用，在依法治国的背景下，要避免政府部门权力过于集中导致的腐败行为，又要保障工作的有效性，所以政府应引入其他主体监管平台的参与，构建社会多元监管模式，形成共同监管合力，才会减少出现监管不力或失效的情况。比如美国等发达国家拥有独立的监管机构、完备的职能、清晰的权责等，这些都是保障市场监管体系有效运作的重要基石，他国通过利用市场主体力量、社会自治组织，还充分发挥决策咨询机构的作用，共同构建庞大的市场监管体系。
（四）健全全系统征信体系
日本企业征信体系可以称为会员制模式，为会员提供信用信息查询服务。从总体上看，目前日本企业征信业已经步入成熟发展的轨道，与经济整体的融合度很高，在市场经济中扮演着难以替代的角色。但是，受制于国情等因素，也存在薄弱环节：一个是跨国经营的欲望不强；另一个是政府信息披露网络化程度不高。面对大数据产业的发展，如何处理隐私和信息保护的问题很关键，修改和进一步完善个人信息保护法规也已经被提上日程。日本政府内阁总务省官房审议官提出，在制定合理的活用大数据的规则前提下，应当修改日本个人信息保护法。日本的IT综合战略也提出，尽快建立跨政府部门的信息检索网站，以便于企业利用政府的大量信息资源在社会信用体系建设和大数据监管方面，世界各国的实践给我国的实践提供了有益的参考。
五、完善基层政府市场监管工作的对策
（一）社会主体参与，实现多元化监管
基层政府市场监督管理工作量大，工作范围广，涉及到方方面面，内容较为负责，如果光靠政府部门单一管理，难度大效果不理想。要改变这种状况，首先要转变政府管理的理念，转型基层政府全面式的监管模式，逐步走向社会多元化监管模式。社会多元化监管是指社会多元主体公共参与到监管工作中来，包括行业协会，消费者协会，新闻媒体等。以食品安全监管为例，政府部门监管为核心和主导，同时也要市场主体参与进来，以市场行业协会或企业自身为标准制定主体，相关监管部门通过法律等相关程序认定标准并确定此标准是否为强制性标准，针对发生后重大食品安全问题的企业，行业协会要以行业标准对其进行除法律之外的惩罚，作为新闻媒体，要主动担起社会監督的责任，对公众举报的食品安全问题要一查到底，进行曝光，消费者协会要帮助消费者合法维护自身权益，享受应有的赔偿。只有各个主体在市场中的权利得到了应有的尊重，政府的公权力得到一定限制，才能规避了政府单一主体监管带来的监管失效的可能。
（二）深化改革创新，提高执法成效
目前，我国政府各项职能部门正处于转型改革期，作为基层政府的市场监管部门要严格落实上级各项改革措施，做好衔接配合，按照＂双随机、一公开＂原则，完善随机抽查，信息共享与联合惩戒等机制，加强事中事后监管，提高信息透明度，降低市场交易风险，减少政府监管成本，提高经济运行效率。同时要实现智能监管执法，提高执法成效。一是充分发挥现代科技作用，逐步建立基础管理大数据库，建立专业化智能监控平台。二是加大网络商品交易监管。依托上级监管平台，广泛开展执法监管活动，规范网络市场交易秩序。网络商品交易在交易市场中所占比例越来越大，但网络交易的监管工作比传统监管工作复杂性要大，困难程度要高，监管执法不能单单依靠传统的方式和办法，要勇于创新，并且主动出击，迎难而上，才能克服困难，取得实效。
（三）充分利用大数据平台，完善信用体系
信用监管大数据平台的建设与各市场个体的信用体系的建设应当是同步进行的。通过网络、计算机等技术，将政务诚信、商务诚信、司法诚信、社会诚信等各种数据都录入同一系统中，实现互通互晓，公众可以在平台上查询到市场个体的信用情况，相关部门也可以根据信用情况对市场个体采取一定制约措施，各类经济主体社会信用体系的建设与完善将是整个社会信用体系的重要组成部分。完善信用体系将对各企业主体形成良好的震慑、约束作用，但需要注意的是相关信用数据信息的保密与维护工作，要建立运转正常，系统稳定的信用体系才能为监管工作提供稳定有力的技术支撑，也能合法保护用户的隐私信息，让工作更加顺利有效。
（四）坚持全面从严治党，锻造廉洁队伍
各级基层政府要把学习党的十九大精神与做好市场监管各项工作结合起来，引导工作人员树立并增强四个意识，更加自觉地坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚定理想信念、勇于担当作为，严把纪律防线，严明政治纪律、组织纪律和工作纪律，以党的十九大精神为指引，真抓实干，攻坚克难。首先，应尽量做到人事相宜。新的职能下沉到基层市场监管分局后，基层人少事多的矛盾会更加突出，虽然改革明确了分流的要求，但一段时间内，机关超编、基层缺人的情况还比较明显，如果处理不当将会直接影响工作人员的积极性。市场监管工作事关百姓群众的财产生命安全，工作重要程度不言而喻，为保证工作人员的责任心和使命感，要坚持＂权责一致＂的原則，建立人往基层走的机制，把新进人员、缺乏基层工作经历人员首先充实到基层，并形成交流制度。其次还要加大市场监管急需人才、专业人才的引进力度，集聚一批高水平的市场监管专业人才；坚持内向挖潜，开展全员培训、交叉互训，全面学习市场监管法律规范，多培养胜任新型监管模式的复合人才。通过多管齐下，努力建设一支高素质的基层干部队伍，为市场监管改革发展提供人才保障和智力支持。
六、结论
综上所述，市场监督管理工作是事关人民生命财产的重要内容，各级基层政府要做好市场监管工作，必须注重社会主体参与，实现多元化监管，深化改革创新，提高执法成效，充分利用大数据平台，完善信用体系，坚持全面从严治党，锻造廉洁队伍等工作，让市场监管真正发挥其作用。
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