安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定
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黄 毅
2009年7月25日,国家安监总局局长骆琳签发第24号国家安全生产监督管理总局令,公布了《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。《暂行规定》的立法目的主要是促进安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及其行政执法人员依法履行职责,规范和落实行政执法责任追究制度,保障公民、法人和其他组织的合法权益。《暂行规定》对其适用范围以及安全生产监管监察行政执法职责、履职方式、究责的对象、范围、方式、机关和程序等问题作出了全面的规定,是考量安全监管监察部门及其行政执法人员是否履行安全监管监察职责,以及实施行政执法责任追究的重要法律依据,应当认真学习宣传和贯彻落实。
《暂行规定》出台的必要性
首先,建立安全生产行政执法责任追究制度,是安全生产监管监察系统贯彻落实党中央、国务院依法治国方略和依法行政基本要求的重要措施。党的十六届四中全会明确指出,要加强对执法活动的监督纠正,建立行政执法责任追究制度。2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确要求,行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发[2005]37号)进一步要求健全和完善行政执法责任制,根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应当承担责任的种类和内容。
其次,建立安全生产行政执法责任追究制度,是规范安全生产监管监察工作,提高行政执法水平的必然要求。各级安全监管监察部门自成立以来,高度重视安全生产行政执法工作,在加强执法队伍建设、规范行政执法等方面做了大量工作,取得了明显成效。但是,从近年发生的一些生产安全事故和行政复议、行政应诉案件看,仍存在一些不容忽视的问题。如有的地方安监部门法治观念不强,重实体、轻程序,重结果、轻过程;有的行政处罚事实不清、证据不足,适用法律规范不够正确。因此,必须按照＂谁执法、谁负责＂＂谁分管、谁负责＂的权责一致原则,建立行政执法责任追究制度,来保障法律的正确实施,减少行政执法过错。
第三,建立安全生产行政执法责任追究制度,是规范安全生产监管监察系统行政执法责任追究工作,保证执法到位的必要手段。2005年以来,地方各级安全监管监察部门在行政执法责任追究方面做了许多有益探索,对促进依法行政、规范行政执法起到了积极作用。但从全系统看,还存在着进展不平衡、操作不规范等问题,需要总局作出统一规定,推动和落实行政执法责任制。另一方面,一些地方安全监管监察部门行政执法人员屡因行政执法＂不到位＂而受到行政处分甚至刑罚,有的案件给队伍稳定带来一定的影响。因此,有必要以部门规章的形式界定安全监管监察行政执法职责和责任追究的范围,供有关部门问责时参考。
正是基于以上3个方面的考虑,总局领导高度重视《暂行规定》的制定工作,骆琳局长和杨元元副局长亲自过问《暂行规定》的立法进展情况,多次专门听取有关工作汇报,对《暂行规定(送审稿)》作出重要批示,并就一些重要问题亲自与最高法院、最高检察院和监察部等部门沟通协商,为立法指明了正确方向,保证了《暂行规定》的顺利出台。
《暂行规定》的重点
《暂行规定》的主要立法依据是《公务员法》《安全生产法》和国办发[2005]37号文件。同时,也借鉴了一些部委和地方人民政府的立法经验。其内容包括安全生产监管监察行政执法职责,履职的要求、究责的情形、担责的主体、方式,以及责任追究的机关与程序等。在学习宣传过程中,应当着重把握以下几个问题。
一、适用范围问题
《暂行规定》对此主要有3个方面的规定。一是适用于哪些单位和人员。《暂行规定》旨在全国安全监管监察系统建立统一、规范的行政执法责任追究制度。因此,其适用的主体范围是各级安全监管部门、煤矿安全监察机构及其内设机构和行政执法人员。同时,鉴于地方各级安全监管部门实行属地管理,有的地方立法已经对安全监管部门及其人员的行政执法责任追究作出了规定,为此,《暂行规定》对其作出了优先适用的规定。
二是对哪些行政执法行为应当追究责任。按照国办发[2005]37号文件关于＂根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应当承担责任的种类和内容＂的规定,《暂行规定》本着依法界定,宽严适度的原则,规定了责任追究的范围,分别在第二条和第十八条作出了概况式和列举式规定。
三是不承担责任的范围。《暂行规定》第十九条规定了9种不承担责任的具体情形。比如,安全监管监察人员由于生产安全事故经常受到责任追究,但有些事故确由生产经营单位及其从业人员没有认真落实安全监管监察指令导致,不应当追究安全监管监察行政执法人员的责任。为此,《暂行规定》对此作出了不承担责任的规定。
二、安全监管监察行政执法职责的问题
实施责任追究首先必须明确安全监管监察部门的职责。但是,现行法律、行政法规对安全监管监察职责的规定存在3个方面的问题:一是有的法条比较原则和分散,与其他部门的职责边界不够清晰,致使一些行政执法人员把握不准;二是有些法条缺乏操作性,致使一些执法人员的执法行为不够规范;三是由于上述两个问题的存在,致使有关部门在认定行政执法是否到位时缺少具体的考量办法,对究责有扩大化的倾向。因此,《暂行规定》对安全监管监察的法定职责,进行了逐一梳理、分类和提炼,并专章逐条地作出了规定,既有助于基层安全监管监察部门全面掌握,也为有关部门实施责任追究提供了具体依据。
另一方面,考虑到安全监管监察部门普遍存在着人少事繁,经费装备短缺等客观情况,难以在一次或者几次执法中查清所有生产经营单位存在的全部安全问题,应当从实际出发,对如何履职进行分解、量化。为此,《暂行规定》有关条款对如何制定执法工作计划作出了具体规定,同时规定已按工作计划履职的不再担责,目的是促进法定职责与客观履职条件的和谐统一。
三、打击非法生产的责任问题
对非法的生产经营单位要不要进行监管,各地安全监管监察部门在认识上一直没有完全统一,既影响了全面履职,又给责任追究留下了制度上的隐患。根据最高检察院和监察部的建议,《暂行规定》第七条、第十一条、第十三条等有关条款对打非问题作出了规定,明确了安全监管监察部门要做的工作。也就是说在这个问题上,安全监管监察部门应当抓好两件事:一是坚决查处已经发现的未依法取得安全监管监察部门行政许可的生产经营单位;二是对已经发现的属于其他部门行政许可职责范围的非法生产经营单位,要及时移送相关部门查处。这也是在打非工作中贯彻执行有关法律规定,各有关部门齐抓共管、联合执法的现实需要。
四、责任追究的方式与适用问题
根据国办发[2005]37号文件规定的追究方式和责任轻重,《暂行规定》将责任追究的方式分为4类:一是组织处理,包括责令限期改正、通报批评、取消当年评优评先资格、暂扣行政执法证件等六种形式;二是行政处分,即《公务员法》规定的警告、记过等六种形式;三是依照《国家赔偿法》有关规定,向责任人员追偿全部或者部分行政赔偿费用;四是涉嫌犯罪的,移交司法机关处理。考虑到一些层级更高的党纪政纪条规对渎职失职行为已经作出了具体的处分规定,《暂行规定》对此仅作出了衔接性规定。
在具体量纪上,《暂行规定》本着从轻到重、宽严适度、教育为主的原则,针对不同情况对责任追究的种类和幅度进行了细化。比如,由于违反程序性义务的责任比违反实体性义务的责任相对要轻一些,《暂行规定》根据有关专家建议,对违反程序性规定的行政执法行为,作出了可以从轻、减轻追究责任的规定。
五、责任追究的机关与程序问题
一是实施责任追究的机关。根据现行安全生产监管监察体制,《暂行规定》第四十条按照干部管理权限,对安全监管部门和煤矿安全监察机构实施责任追究的机关分别作出了规定。
二是实施责任追究的程序。对由安全监管监察部门自身实施责任追究的案件,《暂行规定》第四十一条根据行政执法责任追究的特点,按照负责法制、人事和监察工作的机构的职责,对其分工和工作程序作了具体规定。
实施建议
《暂行规定》自2009年10月1日起正式施行。建议各级安全监管监察部门采取有力措施,尽快把《暂行规定》落到实处,发挥其应有的作用。
一是全面学习,掌握要义。由于责任追究涉及的法律、行政法规和党纪政纪条规比较多,因此,在学习过程中,不仅要对《暂行规定》(下转94页)(上接93页)本身逐条逐句地进行学习,了解其立法背景、必要性和主要内容,而且要结合《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规的规定,进行全面的理解和系统的把握,准确把握《暂行规定》的法律内涵和精神实质,以及与其他法律法规之间的关系,真正把《暂行规定》的学习宣传和贯彻执行工作落到实处。
二是制定计划,认真履职。《暂行规定》的主要特点之一就是通过年度执法计划来量化、细化行政执法职责。为此我们在今后的工作当中,一要认真制定年度执法计划,根据《暂行规定》所规定的要素,对本单位有关情况进行一次全面的摸底和分析,为编制明年安全监管或煤矿安全监察执法计划做好准备。二要逐步养成按照监管监察计划开展行政执法工作的习惯,把主要精力和力量放在落实已经批准的计划的执行上来,逐渐减少临时性的监察执法活动,确保执法活动取得实实在在的效果。
三是实事求是,不偏不倚。《暂行规定》既规定了应当究责的行政执法行为,也规定了一些免责事由,还根据不同情况规定了同一执法过错行为的主要责任人和次要责任人等。因此,在执行《暂行规定》的过程中,我们既要防止出现遇事一推了之、不负责任的问题,又要合理界定相关执法人员的执法职责,防止执法出现避重就轻、争功诿过的问题。
编辑林 静