工伤保险条例修改的五大热点
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林 静
2009年7月24日,国务院法制办公布了《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》,征求社会各界意见。征求意见稿公布后,在全社会引起极大反响。本刊记者走访了人力资源和社会保障部工伤保险司司长陈刚。
＂这次《工伤保险条例》(以下简称《条例》)的修改从指导思想上,我们是希望更适合在市场经济的环境下保护工伤职工的利益,使他们能够得到及时的救治,得到生活的保障、康复,为他们解决生活和工作中的困难。同时,对实施5年来发现的一些问题作一些补充和完善＂。作为工伤保险工作的行政主管部门负责人,陈刚司长首先阐述了修改的原则,并具体解读了修改中的5大热点问题。
热点一:工伤预防费的列入
＂这次《条例》的修改明确了将工伤预防费作为工伤保险基金的支出项目之一,列入到法定支出范围,具体办法由人力资源和社会保障部以及财政部来规定,意义非常重大。＂陈刚司长介绍说。
工伤保险主要功能有3项,一是工伤预防;二是工伤补偿;三是工伤康复。2004年1月1日实施的《工伤保险条例》,虽然在指导思想上确定了工伤预防优先的原则,但是在具体的操作管理办法上没有作明确的规定。工伤预防工作的核心就是要使用工伤保险基金做好事故预防工作。几年来的工作实践证明,政府各相关部门都一致认为有必要从工伤保险基金中提取一部分费用用于工伤预防。
＂对职工来说,最好的保障就是减少事故,所以我们要把工伤预防优先作为现在的工伤保险政策的基准点。＂具体谈到如何做好工伤预防,陈刚司长理出了几条思路。一是利用工伤预防费用于高风险企业农民工的安全教育培训;二是对有毒有害等职业危害严重的岗位,工人健康体检费用给予一部分补助;三是对有尘毒危害的企业做一些风险评估,帮助他们采取措施减少工伤风险。
有了工伤预防费这个支柱的支持,事故减少了,工伤基金支出也就减少了,社会劳动力资源得到保护,工伤保险基金得到有效的使用,企业的老板也减少了很多负担和麻烦。＂所以应该说工伤预防费列入支出,是对社会、对职工个人、对企业＂三赢＂的一件好事。国外的工伤保险制度普遍都包含工伤预防工作。从管理制度上看,这是一个重大的创新,是工伤保险制度走向现代和成熟的一个标志。＂陈刚司长很肯定地说。
热点二:工伤认定程序的简化
＂这次修改为了有利于工伤职工的工伤救助,我们把行政复议前置的制度作了修改。＂对于《条例》实施中工伤认定时间较长的问题,陈刚司长介绍了修改思路。
原来不管是用人单位还是工伤职工,如果对劳动行政部门作出的工伤认定决定不服,首先要向行政复议机关提起行政复议,复议结果出来以后如果还不服,可以继续向人民法院行政庭提起行政诉讼,前提是必须经过复议,才能走到法院,这就需要一个很长的程序。这次修改将复议和法院两种程序平行,企业或者职工个人可以自主选择,复议或者直接行政诉讼,这样就减少了一个程序,缩短了时间。
这次《条例》的修改还规定了事故报告制度,即在发生工伤事故后应该向劳动行政部门报告,目的是方便对劳动关系的认定。《条例》实施5年中,各地都遇到过这样的情况,因为工伤认定申请可在工伤事故发生1年之内,工伤认定部门常常面对10个月前发生事故的企业做调查,特别是劳动关系的调查难度较大,许多企业人都换了一批,调查难以进行。
陈刚司长介绍说:＂有了事故报告制度,可以促进工伤职工劳动关系的确认,在某种程度上等于减少了官司,所以国务院法制办预计可以缩短1/3的程序。这是《条例》修改的一个重点,也是有利于保护职工的一个重要修改。＂
热点三:机动车事故的工伤认定
对于《条例》第十四条第六款中关于职工上下班途中,受到机动车事故伤害,能否认定为工伤,在这次修改中是大家关注度最高的问题之一。究竟是把上下班途中的所有交通事故全部认定为工伤,还是工伤认定只限定在工作场所的事故所致,两种意见都各有理由。
2004年实施的《条例》,引用并扩大了1996年原劳动部《企业职工工伤保险试行办法》中的相关规定。《条例》实施后,认定为工伤的7种情形中,上下班途中的机动车事故伤害已成为工伤认定总量中排名第二位的原因。而且在各地工伤争议案件中占有相当的比例。
这次修改中,职工普遍认为这一条款不仅不应取消,还应把机动车导致的伤害扩大到自行车、行人,理由是上下班途中是工作的一种提前和延续,应该认定为工伤。认为不应认定为工伤的意见则分为几种理由,一是发生在上下班途中的道路交通事故不是雇主能够控制的,而工伤保险应该是雇主对安全生产责任的一种承担,企业所能负的责任就是在所管辖的生产企业内部,一旦延伸到了道路上,就不是某个企业的能力所及。二是道路交通事故按现行的法律制度,工伤职工可以同时拿到好几份赔偿,既有工伤保险,又有交强险赔偿、第三者责任险,甚至还可以获得民事赔偿,好几种赔偿都可以平行进行,这在其他国家是很少见的。
那么,在1996年制定的《企业职工工伤保险试行办法》中,为什么把上下班途中的机动车事故伤害认定为工伤?陈刚司长解释说:＂这一条主要是参考了国外在这方面的规定。国外对于在企业提供的通勤车上发生的交通事故,是认定为工伤的。因为车是企业的,司机也是企业派出的,整个车辆的运行时按照安全规程操作的,因此,通勤车上的安全应是可控的。职工上了车就等于是在企业的可控范围之内。1996年《企业职工工伤保险试行办法》起草和实施也是鉴于当时很多国有企业都是有通勤车(也称为班车)的现状,是从班车的角度考虑机动车的问题。当时私家车很少,汽车占有率也没有现在这么多,所以主要反映了一种通勤车的概念,后来发展到2004年《条例》中又扩大了范围,面向所有机动车。＂
对于这个这次修改中职工反映最强烈的问题,陈刚司长表示,＂相关部门非常关注,会进一步进行研究。＂
热点四:工伤保险待遇的提高
这次修改,将使得职工的工伤保险待遇有所提高。其中最主要的改动就是拟将工亡补助金从48～60个月提高到60～80个月。因为一次性工亡补助金是按统筹地区平均工资来计算的,我国地区经济发展的不平衡,各地甚至在同一个省里都有很大差别,所以统筹地区的平均工资差别也非常大,有些地区工亡职工的一次性工亡补助金较低,有的地区比较高。陈刚司长解释说,＂为了解决工亡补助金较低的问题,我们现在提了两个方案,一个是对工资收入低的地区,如果低于全省的省平均工资,可以按照省平均工资计算工亡补助金待遇;第二个方案就是直接把48～60个月的平均工资提高到统筹地区的60～80个月,这样就使得上限提高以后,工资较低的统筹地区就可以提高,等于提高了20个月的工资。如果执行这个标准,将会提高工亡职工家属的工伤待遇,这对工人来说是一件好事。＂
陈刚司长还谈到,这次修改对企业还有一个利好,就是拟把企业支付的一项待遇改由工伤保险基金支付。《条例》的第三十四和三十五条中规定,5～10级工伤职工解除劳动合同离厂时,应由企业支付给工伤职工一次性医疗补助金。这在有些省是职工好几十个月的工资,甚至有的地方仅这一笔费用就高达10万。修改意见提出这笔费用以后由工伤保险基金支付,这样就大大地减轻了企业在工伤待遇支付上的负担,既有利于企业更好的生产经营,也有利于保障职工的工伤权益。
热点五:对不参保企业的处罚
＂在所有发生工伤争议的企业中,80%是未参保企业。这是非常严重的。工伤职工一旦受伤了,面临的处境是非常困难的。他会从一个健康的、能够挣钱养家的劳动者一下子变成被人关照的对象,如果再没有工伤保险,雇主又不愿意支付工伤待遇,工伤职工的保障就会成为非常大的社会问题,所以各国法律都对企业不参保给予非常严厉的处罚,不仅有经济处罚,还要加上刑事处罚。＂陈刚司长介绍说。
这次《条例》修改,对不参保企业明确作出行政和经济处罚的规定,这个是过去条例没有的。现在的《条例》中第六十条规定:用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险企业用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。从5年来执行的情况看,仅仅是责令改正是不够的。还应有经济处罚手段甚至刑事处罚规定。
陈刚司长讲解了国外对不参保企业的各种处罚手段。在德国,对于不参保企业,将由法院强制执行;英国对于没有为雇员投保的雇主,每天罚款2500英镑;日本的企业雇主在雇佣工人10天之内必须向所辖劳动基准监督署申报工伤保险,否则将面临最高为6个月的苦役或者30万日元的罚款;美国加州工业关系局有权对未参保企业签发封厂通知书,直到雇主购买了保险,企业才能开工;加拿大安大略省的企业雇主在雇佣工人10天之内缴纳保险费,否则雇主个人将受到最高2.5万加元罚款或6个月监禁或上述两种处罚,企业还将被罚以10万加元。
国务院法制办公布的《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》,将《条例》六十条修改为:＂用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由人力资源和社会保障行政部门责令限期参加,补缴欠缴的工伤保险费,并自欠缴之日起,按日加收欠缴工伤保险费的万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳欠缴的工伤保险费和滞纳金的,处上年度应当缴纳工伤保险费数额的2倍以上5倍以下的罚款。拒不补缴欠缴的工伤保险费、滞纳金和罚款的,由人力资源和社会保障行政部门申请人民法院强制执行。
＂这条修改如果得到实施,将会改变过去由劳动部门苦口婆心劝说企业参保的被动局面,以促进更多的企业主动参保,使工伤职工的权益得到更好更快的保障。＂
参保企业多了,争议案件是否也会随之增加?对此,陈刚司长给出了一组数字作比较。2005年全国参加工伤保险人数为7000万,争议案件5000多起;2008年底参保人数1.4亿。争议案件6000起。人数增加了一倍,争议案只增加了1000起,说明随着参保面越大,争议不会正比例增加反而会同比下降。陈刚司长肯定道:＂这条修改对于促进企业参保是一个非常好的措施。＂
编辑林 静