公共服务均等化视角下农民工住房保障供给模式研究
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【摘 要】公共服务均等化强调了政府的服务性和保障社会公平的职责。一方面，公共设施的建设是由政府为主导提供的，另一方面，社会全体公民是有权利享受经济发展成果和社会保障的。而如今越来越多的城镇农民工留城住和房问题已经成了当下不可忽视的社会焦点。作为社会成员的一部分，他们也应该享有城镇住房的保障，本文从公共服务均等化的角度出发，分析了我国现有农民工住房保障的供给模式并给予评价，结合公共服务运作目标提出建议与构想，保障农民工权益。
【关键词】公共服务均等化；公平；农民工；保障性住房
【Abstract】Public service equalization emphasizes the responsibility of government about its service and to ensure the social justice. On the one hand， government dominant the construction of public resource，on the other hand， the citizen has a right to enjoy the accomplishment of the developed economic and social security. However nowadays the living problem for migrant workers become more and more serious for the whole society. As a citizen， they should enjoy the housing security. This essay analyzes and evaluate the supply mode of Housing security for migrant workers on the view of public service equalization， it also provides some advice for the operation of public service， to guarantee the rights of the migrant workers.
【Key Words】 Public Service Equalization， Justice， Migrant Workers，Housing security
一、我国农民工住房保障现行供给模式
改革开放30多年以来，中国城市化进程的步伐快速，已经取得了骄人的业绩和成果。在这种经济社会进步的冲击下，越来越多的农民为了摆脱贫困，追逐城市中更好的工作机遇，从土地从业者的农民身份转向城镇工作者。这种劳动力迁徙过程中形成的＂农民工＂群体数量逐年攀升。仅2013年我国跨户籍农民工人数为16610万人，相较上年基数增长1.7%；在户籍所在乡镇地域以内从业的本地农民工为10284万人，增长3.6%①。
房子是人类栖息生活的主要场所，是必不可少的生活生产资料，承载着人们的物质和精神追求。世界上任何国家或者任何政体体制无论现在还是不久的将来都要面对住房这一普遍的问题。＂居有其所＂是中华文明不变的生存理念，但是在经济高速发展的今天，过高的城镇房价不但使得城镇居民住房困难，同时也不利于市场经济的发展。改善城镇农民工住房难、改善民生、促进社会主义和谐已然是提供保障性住房的内在动因②。城镇农民工真的可以达到＂居有其所＂的标准水平吗？让城镇农民工享有住房的保障是一个亟待解决的课题。
保障性住房，是指由政府从公共利益角度出发，专门为解决城市弱势群体的住房问题而设计的具有公平性质的保障房屋。我国目前保障性住房类型大体分为：经济适用房、廉租房、公共租赁房、安置房与政府限价房③。2005年，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》出明确提出了需要提高农民工群体住房的关注度，并且农民工住房公积金制度实践要提上正轨，逐步落实。2009年，政府工作报告就提出把农民工住房保障纳入民生问题考虑，这样大胆的创新尝试也加快了对城镇住房的整改，我国目前运行的城镇农民工住房保障供给模式也开始呈现多元化发展。
（一）农民工公寓模式。我国农民工居住特点大多为＂群居群聚＂形式。因为某一工作项目需要长期劳作经营，致使很多农民工选择政府投建的廉租公寓居住，营造出流动性较大的特点。农民工公寓是目前而言相对现代化的保障房供给模式，主要有两种运行方式。第一，政府主动承担社会保障主体职责，统筹规划选择建设用地或者直接对闲置房或闲置农地进行统一整改管理。利用土地财政收入投资，自负建设过程中产生的隐性成本和市场差价，将这些改建房屋以低廉价格出租于附近就职农民工。公寓内部生活起居配套设施采用公用型供给，＂公共厕所＂和＂公共厨房＂等设备供给模式既做到了＂物尽其用＂又节省了开发成本；另一种运行方式是江浙一带为代表的机制，依照农民工因为项目需要聚集居住这一特点，集中在工作场所附近积极引导建设标准化的聚集性公寓。这种供给模式特点在于政府的主体地位，出让农村集体用地的使用权限，鼓励支持农民工所在企业自建集体公寓，承包该项目并且独立运行。
（二）住房补贴模式。这种住房保障的模式主要是资金范畴的供给。一方面，政府利用土地金融杠杆作用，筹集资金对农民工住房进行金额补贴。土地金融是指围绕土地资源进行整合，凭借信用手段为基础，以来创收财富与利润的经济活动。2011年我国财政性的保障性住房支出已达到3822亿元，相比2010年的土地财政支出高出1446亿元④。政府再分配资金操作也体现在对房屋的整改，重庆市财政下拨款项3.7亿金额就是针对一些烂尾楼改建农民工集体公寓。这种资金的直接性补贴是保障城镇农民工住房的有效方式。另一方面就是住房公积金，属于间接性保障。2005年我国出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》就明确指出了农民工住房公积金的整改提议，逐步实现农民工这种城镇弱势群体的居住保障。直到现在具有正当工作的农民工受到法律的保护，可以由政府和企业共同出资筹划住房公积金，以来形成农民工住房保障供给模式的长效机制。
（三）政策供给支持模式。破除城乡二元结构，保障城市农民工住房问题受到了越来越多的社会关注。农民工群体纳入城市住房保障体系就是城市低收入者社会保障的直接需求，住房保障的门槛层次调整已经开始实践。在我国西南地区，很多省市已经开始放宽了经济适用房的购房政策，使得农民工逐步进入到住房社保体系中。例如，四川省在2015年开年发布《加强农民工住房保障工作指导意见》中提出要在构建农民工保障性住房时率先做好前期调查和筹划，进而实行差别化的保障方式，确定不同农民工的经济条件和租房支付承受水平后进行住房保障的实践。此外，更有制度创新突破的意见是城市正在逐步加强对于农民工住房问题的重视程度，将放宽一些束缚农民工租赁或者购买城镇保障性住房的限制。还有西安市在2014年的《政府工作报告》提出推广共有产权结构的城市保障性住房方式，放低农民工城镇保障性住房的准购门槛，逐步吸纳其群体融入住房保障体系⑤。
二、模式的评价
（一）优点：
1.对农民工弱势群体的重视。无论是前文探讨的哪一种农民工保障房的供给模式都体现了政府和社会的重视。因为社会主体已经意识到农民工群体的庞大和其弱势群体的地位。破除城乡二元结构，统筹规划发展已经是当下运行和谐社会理念的必经之路。农民工隶属于城镇低收入群体，无法在城市获得基本的居住条件保障，如何最大限度实现公共服务均等化已然成为了保障房供给模式思考的重点，这些热议都体现了对农民工弱势群体的关注。
2.农民工保障性住房的多样化。由于对农民工这类弱势群体的住房保障进一步的关注和政策的改革，越来越多农民工保障房供给模式逐步形成，房源供给模式也呈现多元化发展。无论是实物房源的供给还是资金的补助，都体现了农民工住房保障供给的多途径辅助方式。从住房供给模式看，农民工公寓的构建无疑是最有效和最普遍的。
（二）劣势：
实质上，保障性住房隶属准公共物品，换句话说，该类房源不具有消费方面的排他性，但是非竞争性不足，也就代表衍生的经济利润不足。这个原因是由于保障性住房由政府斥资提供与土地有价且稀缺共同决定的。那么，保障性住房制度的提供很可能会因为权力寻租或者房地产市场信息不对称而造成经济失灵。
1.住房保障体系覆盖不全。我国住房保障系统涵盖面不广是造成农民工城镇住房困难的首要原因。因为农民工自身收入不高且工作多为劳苦低薪，加上城镇住房保障基本是针对具有城镇户籍人口，使得农民工住房成为无法一劳永逸的问题，造成了社会排斥的现象。原本是社会保障性质的公共服务没有将农民工纳入体系，也无法做到均等化状态。公共服务均等化是要求社会各利益主体都能享受到合理的资源分配，然而现有的城镇住房保障这一公共服务还不能有效率的保证农民工的住房需求。
2.政策制度支持不足。政策制度的构建上是最能直接体现出公共服务在这项安居工程建设上的不均等现状。主要体现在政策实施和户籍制度两点。
第一，首先，即便目前我国为了有效维护社会稳定，逐步对于城镇保障性住房构建投入了大量可行性的资金和安居建设，但是其利益相关者的最直接受益群体是城镇居民，并非住房情况更为恶劣的农民工群体。政策将一部分家庭收入超过廉租房的保障标准同时无力购买经济适用房的农民工排除在外。其次由于我国地幅辽阔，各地经济社会发展水平各异，即便是统一下达的安居工程项目和资金也不能有效的解决农民工住房困难问题。例如，川渝地区农民工人口基数很大，伴随着这两年城市的发展，许多农民工开始返乡，算入近两年返乡的人群，重庆仅农民工就业人数就高达887万人，其中市内就业达450万人左右⑥。地方政府为缓解农民工返乡后的安居问题，只得通过推行多重模式的并存，除了各类城镇保障性住房的供给外，还鼓励创建农民工公寓和特定的公租房。一定程度上解决了农民工城市住房困难。
第二，户籍制度的限制。户籍制度的限制，造成的问题不仅仅是城市住房的管理，同时也是各类社会保障的不稳定因素。我国的户籍制度起初也是为了更好地保护城市居民和城市管理。但是由于户籍制度的限制，对于那些外出务工的群体尤其是新生代农民工即便有意愿留城，面对我国城市现行的住房保障优惠政策，也无法享有与城市其他人群相同的优惠居住条件，更无法负担高昂的城市商品住房。
（三）建设与资金不均等投入。为了保护我国城镇低收入群体的根本居住权益，政府需要通过资金的运作投入来构建保障住房供给。但是仅我国目前的建设投入方面的横向看，各地域农民工住房保障资金投入呈现不均等状态，这里的均等也是前文提到的不平衡。数据显示，截至2013年年底，山东省的外出农民工人数高达2330万人，提供的农民工保障性住房为30万套⑦。而四川省棚户区改建的农民工保障性住房为53万套⑧。两地农民工人口大省的住房供给数量间隙巨大。
据统计2013年我国城镇农民工人均月收入为 2609元，比上年增长13.9%；人均月生活消费支出为892元，比上年增长21.7%⑨。在城市高额的房价压力下，这类群体住房需求面临极大的挑战。通过以上模式评价的缺点我们可以看出，既目前我国的城市农民工住房保障建设进程还处于初级阶段，无论是横向的各地域之间的差异还是纵向城市各类不同人群住房权益的比较，农民工住房保障这一公共服务仍然存在着很大的漏洞，亟待解决与弥补。住房保障本隶属于社会保障体系，也是政府公共服务供给的表现。然而，仅从目前农民工住房保障供给模式的发展来看，公共服务总量还没有达到最优的状态，同时这一领域的公共服务均等化水平也不高，还无法达到较为公平的状态。
三、建议与完善
（一）直接体现公共服务均等化性质
公共服务均等化是特具中国特色的思想，但是其理论渊源最早还是出现在西方经济学派中。是西方公平正义理论中演化发展中的重要思想，强调了福利均等和追求社会福利最大化的目标函数。公平正义的实践从最初柏拉图式的平均分享进化为亚里士多德时代的按比例分配，进而引发边沁为代表的功利主义福利思想，再经过了阿玛蒂亚森福利经济学代表的推动普及，最终才有了今天受到法律行政等制度模式支持的公平理念，涵盖了经济、政治、社会和文化各方面内容。
公共服务均等化强调的是公平正义，力求利益相关者的福利分配经过二次调整，达到均衡稳定和谐的状态。强调了政府作为的服务性和保障社会公平的权力性。一方面，公共设施的建设是由政府为主导提供的，另一方面，社会公民是有权利享受经济发展成果和社会保障的。可见，这一理念是一则有效的评价标准，用于判断我国公共服务建设成效和指导公共服务实践。我国对于该种理念推广也是到了上世纪90年代，我国城乡二元结构问题日趋严重，国内才出现大量研究公共服务均等化的课题。一般地，公共服务均等化分为＂公共服务＂和＂均等思想＂两个元素。为了解决市场失灵和保障弱势群体，公共服务一般由政府提供，对公共服务项目选择、运作成本和项目收益的制度安排和筹划方式。此外，均等化并非严格意义的平均对等，是一个需要标准衡量的抽象概念。其实质是社会资源再分配的问题，牵扯公平与效率。笔者认为，公共服务均等化是由政府或者下属机构提供的非竞争福利项目分配，以均衡各利益相关者福利的状态，尽最大可能趋于平衡而不是对等。均等思想是一个不易量化的标准，抽象的描述也无法界定均等的指标。对此，一般市场主要从金融投资均等化程度和服务外在水平表现两方面标准判断公共服务活动是否具有效力和效果。只有做到公共服务均等化，才能真正体现机会和权利的公平，破除城乡二元结构，统筹发展。
（二）保障性住房体系改革
我国目前城镇保障性住房的作用力求缓解城镇低收入群体的住房问题，这一体系的构建门槛很高，限制了农民工的住房需求。仅仅在极少数的社会保障房支持制度中农民工才有资格纳入社保的体系。根据四川省《加强农民工住房保障工作指导意见》指出，在2015年四川将作为试点，突破政策制度创新，试图将农民工群体纳入城市住房的保障体系，放低了农民工对于保障性住房的限制标准，从另一个角度来说就提高了社会保障的覆盖范围。这一政策突破正是验证了农民工保障房体系供给模式的多元化发展⑩。
（三）政府和企业双轨并行机制的均等服务思想
这个理念的内涵是在构建保障性住房和供给农民工保障房时要求政府和企业同时参与。目前我国在保障房供给建设中采用的构建模式有：代建、配建、政府直营和近年来新近流行的BOT公租房建设方式⑾。上述前三种构建模式中都有一个共存的隐患--权力寻租出现的可能。由于这三种住房供给模式中政府参与比例较大，由于构建过程中复杂的运行机制不可避免的会出现政府失灵的权力寻租现象。为了避免这种纰漏，国内学者长期讨论建议以提高企业参与比重来控制这种问题，通过这些年的实践发现这种解决办法还不能最有效的缓解出现的问题。而后学术界又兴起了双向补贴的思想。内涵是，在针对农民工这一特殊群体住房保障时，因为其自身的支付能力低和金融信用不高的现状下，应该由政府履行社会保障主体角色，合理最大化再分配的作用。一方面，政府向符合城市住房条件的农民工群体发放一定数量的租金补贴的同时，向房企方发放一定标准额度的资金补贴或者降息和税务的优惠筹划。
注释：
①2013年全国农民工监测调查报告.2013.9.
②贾康.建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠.中国发展观察. [M]2007（10）：9-10.
③ 段林. 住房保障制度的国际比较与经验借鉴. [M]2012.10.P10.
④ 《2011年公共财政收支情况》2012.1.20.
⑤ 《2014政府工作报告》2014.9 .
⑥ 重庆市人社局. http：//www.cqhrss.gov.cn/u/cqhrss/.
⑦ 山东省人社厅. http：//www.sdhrss.gov.cn/cm/.
⑧ 陕西省住房和城乡建设厅2014.12..
⑨ 2013年全国农民工监测调查报告.2014.5.
⑩ 《加强农民工住房保障工作指导意见》2015.1.
⑾ 《中国城市住房保障制度设计与实践运行》2013.11.
【参考文献】
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