关于在沪精神障碍台胞送治救助政策执行的综合模型分
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【摘 要】本文运用综合模型对在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策进行了论证分析。结合涉台政策的政治敏感性以及两岸社会、经济、文化差异的影响，对综合模型进行了适度改造，并通过改造的综合模型分析较为完整地揭示了在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行的各方面因素，得到的基本结论是：在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行总体情况是较好的，但仍需要从敏感性、科学性、协调性和透明度四个维度来加以完善。
【关键词】精神障碍；台胞；救助；政策执行
近年来，随着两岸关系和平发展的格局初步形成，两岸呈现大交流、大合作、大发展的良好态势，上海是两岸交流的重镇，自2010年以来，每年出入境台湾同胞保持在200万人次左右。同时，上海累计引进台资项目达到9000余个，有近30万台湾同胞在沪长期居住。在沪台大交流过程中，切实维护病患台胞尤其是精神障碍（或疑似）台胞的合法权益成为一个新的课题。
一、问题的由来
2014年初，上海市台办会同市公安局、市卫生计生委、市台胞服务中心和市精神卫生防治中心研拟出台了《关于在沪精神障碍（或疑似）台胞的接处送治工作规范》，分类指导在沪病患台胞送治救助工作，主要分两类情况处置：
（一）已经构成＂两危＂情形的精神障碍（或疑似）病患台胞个案送治处理
根据2013年5月1日起实施的《中华人民共和国精神卫生法》第三十条＂已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的＂、＂已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的＂，构成了非自愿治疗的条件。同时，根据《中华人民共和国警察法》第十四条＂公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性的约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。＂
对已经构成＂两危＂情形的病患台胞，其近亲属、所在单位、公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送至市精神卫生中心进行精神障碍诊断，并由当地公安机关及时通报同级台办。属地公安机关应及时通报同级台办，并负责送至市精神卫生中心接受治疗。在直系亲属或其他亲属未到场授权送治的情况下，如市精神卫生中心需要相关单位在医疗凭证上签字见证的，由属地公安机关、属地台办共同签字见证，所需费用由市台胞服务中心酌情先行垫付。诊断后市精神卫生中心认为符合收治条件的，送治后，市台胞服务中心、属地台办应协助会同属地公安机关积极联系其在台监护人或其他亲属前来处理，并做好相关后续工作。如市精神卫生中心认为不符合收治条件的，由属地公安机关依法处理。属地公安机关应做好病患台胞收治前后的证据材料保全工作，属地台办备份相关材料。
（二）可能造成不良影响的精神障碍（或疑似）台胞送治的个案处理
对未构成＂两危＂但已经或可能对社会治安秩序造成不良影响的精神异常（或疑似）的台胞，且已经或可能对社会治安秩序造成不良影响的，由市台胞服务中心、属地台办派员前往现场会同属地公安机关共同处置。属地公安机关应做好处置过程证据材料保全，属地台办备份相关材料。
1、台胞直系亲属近亲属无条件无法到场且委托他人处理的，由市台胞服务中心、属地台办、所在单位、属地公安机关共同配合受托人送往市精神卫生中心。并由受托人签字办理，如市精神卫生中心需要相关单位在医疗凭证上签字见证的，由受委托人、市台胞服务中心、属地台办、属地公安机关共同签字见证，所需费用由市台胞服务中心酌情先行垫付。如市精神卫生中心认为不符合收治条件的，由属地公安机关依法处理委托人负责领回和监护。
2、能够联系到台胞直系监护人或近亲属家属的，且其监护人、近亲属本人无法到场，但同意委托相关机构代为送诊的。由直系家属到场后提出意见。家属认为需要送治的，由市台胞服务中心、属地台办、所在单位会同属地公安机关共同配合应协助其监护人、近亲属家属送治往市精神卫生中心。家属认为不需要送治的，由属地公安机关依法处理。家属无法及时到场的，可以委托市台胞服务中心、属地台办、属地公安机关先行送治。如市精神卫生中心需要相关单位在医疗凭证上签字见证的，由并由市台胞服务中心、属地台办、所在单位属地公安机关共同作为委托机构代为签字办理签字见证，所需费用由市台胞服务中心酌情先行垫付，如市精神卫生中心认为不符合收治条件的，由属地公安机关依法处理由市台胞服务中心、属地台办、所在单位依患者或者其监护人的请求，对台胞患者提供必要的救助。
3、无法联系台胞亲属监护人、近亲属或已联系到亲属监护人、近亲属但不愿意配合处理的，由市台胞服务中心、属地台办、属地公安机关三方所在单位进行协商。认为情况特殊需要送治的，应形成送治书面意见，经三方共同确认后送往市精神卫生中心。如市精神卫生中心需要相关单位在医疗凭证上签字见证的，由市台胞服务中心、属地台办、属地公安机关共同签字见证，由公安机关协助送往市精神卫生中心，由市台胞服务中心、属地台办、所在单位共同签字办理，所需费用由市台胞服务中心酌情先行垫付。如市精神卫生中心认为不符合收治条件的，由市台胞服务中心、属地台办、所在单位依患者或者其监护人的请求，对台胞患者提供必要的救助。
在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策实施以来，总体执行情况是好的，但也存在一些干扰因素和不利因素，本文拟通过萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马泽曼尼安（D.Mazmania）的综合模型，分析影响在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策有效执行的相关因素，更好地推动政策的有效实施。
二、在沪精神障碍（或疑似）台胞送治救助政策执行的分析论证
改造的综合模型基本涵盖了影响政策执行的主要方面和实际方面，下面即以这一模型逐一对在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行情况进行分析。
（一）政策问题的特性
1、政策问题的敏感性
政策执行的有效性首先取决于政策问题的性质。一般而言，涉及敏感的政治性政策，执行难度就会较大。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策的敏感性主要表现在三个方面：第一，政治敏感性，两岸目前特殊的现状，尽管和平发展已经成为两岸关系的主流，但是台湾岛内仍然存在对大陆误解甚至敌视的势力，任何事关两岸的政策都会被泛政治化，处置不慎均会引发政治敏感问题。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策也不例外，必须审慎考虑政治敏感因素；第二，对象敏感性，由于送治救助政策的对象是精神障碍或疑似精神障碍台胞，对象的台胞身份以及本身认知障碍的弱势地位，获得两岸民众普遍同情和高度关注，使得送治救助政策必须顾及对象的敏感性；第三，结果敏感性，对于精神障碍或疑似的判定，对于行为是否构成＂两危＂即＂已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的＂，＂已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的＂的判定，直接关系到台胞的名誉权以及非自愿送治的后果，具有特殊的敏感性。可以认为，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行难度关键在于敏感性把握，尤其是实践中对于台胞身份的把握、精神障碍或疑似病情的把握以及是否构成＂两危＂情况的把握。
2、目标团体人数
政策问题涉及的目标团体人数的多少，也影响到政策执行的效果。通常来说，政策涉及人数越少，政策执行会越有效。从近几年情况看，本市每年年均送治救助的精神障碍（或疑似）台胞约30-50人之间，2010年35人，2011年43人，2012年38人，2013年46人。总体上，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策涉及人数是少的，是可控的，这是政策执行的有利因素。
3、目标团体行为多样性
政策所要规范的目标团体的行为种类越多，执行难度就会越大。反之，所要规范的目标团体的行为越单一，政策执行难度越小。精神障碍（或疑似）台胞的行为方式多种多样，有精神分裂、人格障碍、忧郁症等各种情况，政策这种关注的是精神障碍（或疑似）台胞＂已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的＂，＂已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的＂的＂两危＂行为以及流浪失所的情况。总的来说，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策调节的目标团体行为多样性不突出，难度在于精神障碍的判定以及＂两危＂行为的判定。
（二）政策本身的因素
1、政策的合法性和合理性
政策的合法性是政策有效执行的根本前提。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策的主要法律依据是《中华人民共和国精神卫生法》，精神卫生法规范精神障碍患者治疗、保障精神障碍患者权益和促进精神障碍者康复，以精神卫生法为依据的在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策能被执行者所认同，被政策对象所拥护，具有合法性基础。同时，政策的合理性也是政策有效执行的前提，大陆和台湾同属一个中国，台湾民众是我们的骨肉同胞，这是在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策合理性的根本所在，能够得到大陆民众的理解和台湾同胞的普遍支持。
2、政策的具体明确性
政策的具体明确性是政策执行的关键。《关于在沪精神障碍（或疑似）台胞的接处送治工作规范》着重解决两类情况，即已经构成＂两危＂情形的精神障碍（或疑似）病患台胞个案送治处理和可能造成不良影响的精神障碍（或疑似）台胞送治的个案处理，明确了政策执行主体，政策界限，政策措施以及行动步骤等。尤其是，在可能造成不良影响的精神障碍（或疑似）台胞送治办法中，又分为三类情况，其一为台胞直系亲属近亲属无条件无法到场且委托他人处理的，其二为能够联系到台胞直系监护人或近亲属家属的，且其监护人、近亲属本人无法到场，但同意委托相关机构代为送诊的，其三为无法联系台胞亲属监护人、近亲属或已联系到亲属监护人、近亲属但不愿意配合处理的。送治工作规范进一步明确了三类情况的具体分类处置流程。总体上，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策目标明确、执行主体和职权分工明晰、政策流程清晰，便于执行把握。
3、政策资源的充足性
必要的资源投入是政策执行的物质基础。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策的资源投入主要考量权威资源、经费资源、人力资源和信息资源四个方面。在权威资源方面，台办是对台政策的权威，公安机关是判定＂两危＂和＂可能造成影响＂的权威，市卫生计生委和精神卫生中心是判定精神障碍的权威，政策权威性毋庸置疑。在经费资源方面，市台办要求市台胞服务中心专门列支在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助专项经费，并在明年增加专门预算，区县台办会同街道乡镇增列地区送治救助在沪精神障碍（或疑似）台胞专门经费，必要的财力投入是有保障的。在人力资源方面，主要依托公安机关派出所、市精神卫生中心以及市台胞服务中心、属地台办工作人员。下一阶段，要研究民政部门工作人员的介入。在信息资源方面，主要依靠全市治安网络，要求派出所和社区街道第一时间向当地台办上报所在地区精神障碍（或疑似）台胞的信息。整体上，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策资源相对充足。
（三）政策以外的因素
1、政策的政治环境和社会心理环境
任何政策的执行都要受所处的环境的影响和制约。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策也不例外，主要受到政治环境和社会心理环境的影响。在政治环境方面，两岸同属一个中国，但两岸尚未统一。2008年以来，两岸关系和平发展成为不可逆转的时代潮流，两岸大交流、大合作、大发展的格局初步形成，这就是当前两岸最大的政治环境。执行在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策就是顺应两岸关系和平发展的潮流，体现＂两岸一家亲＂的理念，具有重要政治意义。在社会心理环境方面，由于两岸长期隔绝以及岛内＂反共＂、＂去中国化＂教育，不少台湾民众对于国家认同和中国人认同存在误解和偏差，甚至仇视大陆和大陆民众。执行在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策就是要体现人文关怀，展现大陆政府和大陆民众的亲情与善意，有利于更广泛地获得台湾民众的认同。当然，也正是由于两岸特有的政治环境和社会心理环境，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行过程中要更为热情真诚、细致周全、慎之又慎。处置稍有不慎，容易引发涉台敏感问题，而被别有用心之人利用和炒作。
2、大众的支持
民心向背是政策执行的关键尺度。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策的核心是救助精神障碍（或疑似）的台湾同胞，切实维护这部分弱势台胞的合法权益。大陆民众尤其是上海市民的态度支持的、积极的，绝大多数台湾民众也是理解的、感谢的。从救助的实践来看，精神障碍台胞本人救助医治康复后对此项政策是支持的，精神障碍台胞的家属也是理解拥护的。总体而言，疑似精神障碍台胞的认定、＂两危＂情节的认定以及送治救助流程（包括尽量争取家属参与）越科学、越规范、越合理，政策的执行就越是能获得大众的支持。
3、执行机关的沟通与协作
执行机关有效的沟通协作是政策执行成功的重要条件。在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行过程中，建立了应急联络沟通机制，由市台办、市公安局、市卫生计生委、市精神卫生中心、市台胞服务中心等单位指派专人进行沟通联系。同时，明确了协作分工，公安机关负责依法处置构成＂两危＂情形的精神病患（或疑似）台胞，对未构成＂两危＂但已经或可能对社会治安秩序造成不良影响的精神异常（或疑似）的台胞，协助市台胞服务中心、属地台办、所在单位开展救助工作。台办负责政策指导，配合协助属地公安机关做好接处送治工作，并通过沪台相关渠道通知在台亲属。市卫生计生委会同市精神卫生中心，对于符合收治条件的台胞，积极协调医疗资源进行收治，在政策规定的时限内，提出留院观察、继续治疗或出院意见，并及时反馈台胞入院后的治疗情况。市台胞服务中心配合属地台办通过沪台沟通渠道通知在台亲属，协调市精神卫生中心接受送治请求，并家属因故无法或无力支付医疗费用，酌情向市精神卫生中心垫付医疗费用。总体上分析，在沪精神障碍（或疑似）台胞的送治救助政策执行机关的沟通协作是有效的，下一步要加强本市民政部门的沟通协调，完善对查找不到近亲属的流浪乞讨疑似精神障碍台胞的送治流程。